Conselho Nacional de Educação

 

Recomendação n.º 4/2012

Recomendação sobre Autonomia

Institucional do Ensino Superior

 

Preâmbulo

No uso das competências que por lei lhe são conferidas e nos termos regimentais, após apreciação do projeto de Recomendação elaborado pelos Conselheiros Maria Helena Nazaré, Luís Vicente Ferreira e Miguel Faria, o Conselho Nacional de Educação, em reunião plenária de 22 de outubro de 2012, deliberou aprovar o referido projeto, emitindo assim a sua segunda Recomendação no decurso do ano de 2012.

 

Recomendação

Introdução

O Conselho Nacional de Educação, na sua missão de acompanhamento das políticas educativas e como organismo independente a quem cabe pronunciar-se sobre o desenvolvimento das medidas setoriais tem prestado uma atenção particular à reforma do ensino superior, iniciada com a adaptação do Processo de Bolonha à organização e estrutura dos cursos, a que se seguiu a criação do sistema de avaliação e acreditação dos mesmos e o novo estatuto legal das instituições de ensino superior.

O ciclo de quatro debates realizado em 2007, nos quais participaram investigadores nacionais e estrangeiros e que contou com o apoio do CIPES (Centro de Investigação de Políticas do Ensino Superior) foi um marco importante no aprofundamento da reflexão, tendo em muito contribuído para a fundamentação dos Pareceres que o CNE emitiu sobre as propostas legislativas apresentadas pelo Governo, designadamente sobre: "Orientações para a reforma do sistema de ensino superior" (Parecer n.º 2/2007); "Agência de avaliação e acreditação para a garantia da qualidade do ensino superior" (Parecer n.º 3/2007); "Avaliação da qualidade do ensino superior" (Parecer n.º 5/2007); e "Regime jurídico das instituições de ensino superior (RJIES) (Parecer n.º 6/2007).

Completam-se agora cinco anos sobre a aplicação do novo modelo de organização e gestão das instituições de ensino superior em Portugal (RJIES). Ao longo deste período, os relatórios do CNE sobre o Estado da Educação têm apresentado a panorâmica do desenvolvimento do ensino superior. Embora ainda distante da meta europeia de 40% a atingir em 2020, fixada para a população dos 30-34 anos com diploma de nível superior, os progressos realizados pelo nosso país são assinaláveis tendo em conta a nossa situação de partida. No espaço de uma década, o ensino superior diversificou-se, novas oportunidades de formação foram criadas para novos públicos, as instituições desbravaram caminhos na sua ligação à sociedade e ao tecido empresarial e têm sabido fazer face aos crescentes constrangimentos financeiros que a situação do país impõe.

A democratização do acesso ao ensino superior e a sua frequência generalizou-se, sendo hoje de 38% a taxa de escolarização dos jovens de 20 anos neste nível de ensino - mais de um em cada três jovens de 20 anos frequenta o ensino superior.

Entretanto, a autonomia de que gozam as instituições de ensino superior foi enquadrada por um novo modelo de organização e gestão que introduziu muitas mudanças no governo das instituições. A mais importante, no caso das instituições públicas, foi, sem dúvida, a criação dos Conselhos Gerais e as suas novas competências, órgão que representa a passagem de um modelo colegial de múltiplas sedes de governança institucional, para um modelo em que o Conselho Geral assume as responsabilidades pelo governo das instituições e onde participam elementos externos, incluindo o seu próprio Presidente. O modo como cada uma adotou a organização institucional que considerou mais adequada à concretização da sua missão e à especificidade do contexto em que desenvolve a sua ação constitui uma experiência diversa que o CNE considerou dever analisar e acompanhar.

No quadro do acompanhamento das políticas educativas em curso, o CNE procedeu à audição dos Presidentes dos Conselhos Gerais e dos diversos corpos representados nos Conselhos Gerais das instituições de ensino superior e celebrou com a Universidade de Aveiro um protocolo de colaboração para a realização de um estudo centrado na recolha e análise de opiniões dos presidentes dos Conselhos Gerias sobre o novo modelo de governança e gestão das instituições de ensino superior públicas em Portugal. Uma análise do impacto do RJIES sobre a autonomia das instituições privadas ficará para momento posterior.

Na sequência das conclusões do estudo acima referido e das iniciativas de acompanhamento realizadas no âmbito da sua 3.ª Comissão Especializada Permanente, o CNE emite a seguinte Recomendação sobre o desenvolvimento da autonomia das instituições de ensino superior.

 

1 - Modelo de autonomia organizacional

Cinco anos após a publicação do RJIES (Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro) parece consensual a ideia de não terem ainda sido completamente exploradas as potencialidades do novo Regime, tanto mais quanto diversos aspetos da arquitetura jurídica nele prevista não se encontram constituídos ou regulamentados, como são os casos da criação do Conselho Coordenador do Ensino Superior, do regime do pessoal docente e de investigação das instituições privadas ou do financiamento e apoio do Estado, respetivamente a instituições públicas e privadas.

O modelo de governança criado pelo RJIES é globalmente valorizado pelos seus atores diretos, está em aplicação sem especiais problemas, embora se observem constrangimentos e dificuldades que devem ser tidos em consideração em sede de revisão de estatutos, de regulamentos e de práticas adotados pelas instituições. O espaço para aprofundamento da autonomia estatutária das IES conferido pelo RJIES é muito amplo e permite que disfuncionalidades observadas na aplicação do modelo de governo das instituições possam ser corrigidas ao nível dos seus próprios estatutos, em particular no que se refere à composição do Conselho Geral e à forma de cooptação dos elementos externos. Pese embora o recurso ao modelo pouco conhecido, no contexto do ensino superior, de fundações públicas com regime de direito privado, a experiência das instituições que reuniram condições para optarem por essa transformação começa agora a estabilizar-se, após um esforço considerável de organização gestionária e financeira, de ligação à sociedade e do envolvimento da comunidade académica. Enquanto vertente inovadora de um modelo de autonomia reforçada conferida a instituições do ensino superior públicas, recomenda-se que a sua experiência seja mantida e sujeita a avaliação específica, conforme previsto no n.º 4 do artigo 129.º do RJIES.

A rede de ensino superior, as suas instituições e os cursos que oferecem, caracteriza-se por uma grande dispersão territorial, evidenciando sobreposições que, em última análise, impedem o desenvolvimento de centros de referência em muitas áreas do saber. Apesar de se virem a registar algumas reestruturações na rede ao nível da oferta formativa, conduzidas espontaneamente pelas IES e envolvendo, nomeadamente, o encerramento ou fusão de ciclos de estudos, a organização de parcerias para oferta de ciclos de estudos em associação entre várias instituições, é urgente a intervenção da tutela na regulação do sistema. A preocupação com a otimização dos recursos existentes no ensino superior e a criação de maior massa crítica deverá orientar a reorganização e diferenciação da rede de ensino superior.

No que concerne ao ensino superior privado, no sentido de uma maior agilização dos processos de transmissão, integração ou fusão dos estabelecimentos, e num esforço de concentração de recursos, seria de prever maior flexibilidade legal nos modelos institucionais relativos às entidades instituidoras.

 

2 - Autonomia financeira das IES

O RJIES, no seu artigo 111.º, dispõe que as IES "gerem livremente os seus recursos financeiros conforme critérios por si estabelecidos, incluindo as verbas anuais que lhes são atribuídas no Orçamento de Estado", para o que elaboram e executam os seus orçamentos, liquidam e cobram as receitas próprias, autorizam e efetuam pagamentos, realizam alterações orçamentais que não sejam da competência da Assembleia da República. A autonomia das IES assenta, assim, numa autonomia de gestão, da qual a autonomia financeira é uma parte, a par da administrativa e patrimonial, mas, como é óbvio, essa autonomia implica uma responsabilidade acrescida na prestação de contas por parte das instituições, cujo desempenho se encontra sujeito a maior escrutínio. Em 2010, o Governo celebrou com as IES um Contrato de Confiança no qual ambas as partes se comprometeram a dar o seu contributo na realização do Programa de Desenvolvimento do Ensino Superior para 2010 -2014. Este Contrato previa a qualificação de mais 100 mil ativos ao longo de quatro anos, o reforço do financiamento anual do setor em 100 milhões de euros face ao valor de financiamento público de 2009 e a sua estabilidade até 2014.

Porém, as dificuldades orçamentais com que o país se debate têm impedido o cumprimento do reforço de financiamento previsto, sendo as IES confrontadas anualmente com muitas limitações e restrições à gestão, enquadradas nos diplomas orçamentais do Estado, designadamente, cativações das dotações orçamentais inscritas, provenientes quer do OE, quer das receitas próprias arrecadadas pelas instituições.

Acrescem os impedimentos existentes sobre a possibilidade das instituições procederem a alterações orçamentais ou relativas à transcrição de saldos de gerências anteriores, sujeitas a autorização das tutelas. A sujeição das instituições ao Sistema Nacional de Compras, que retira toda e qualquer autonomia às IES para adquirir o que quer que seja e que frequentemente se traduz num aumento de custos das aquisições face aos preços praticados através de procedimentos anteriores, bem como a aplicação da "Lei dos Compromissos" (Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro), configuram -se como normativos que afetam diretamente a liberdade gestionária das instituições.

Neste contexto, o verdadeiro reforço da autonomia financeira das IES passa pelo cumprimento das normas inscritas no RJIES.

De facto, quando se incentivam as IES a implementarem um conjunto de atividades tendentes à concretização de fontes alternativas ao financiamento público e, logo de seguida, se condiciona a utilização das receitas próprias através de uma panóplia de medidas restritivas da sua livre gestão, a reação das instituições será a de retração e desconfiança perante as tutelas.

O Conselho Nacional de Educação recomenda a existência de um posicionamento claro e de boa-fé no relacionamento entre as tutelas e as IES, em que o mútuo respeito pelo papel de cada parte seja a regra geral.

 

3 - Conselho Coordenador do Ensino Superior

A criação de um Conselho Coordenador do Ensino Superior, com especiais responsabilidades no desenvolvimento de uma estratégia geral para o sistema e consequente planeamento, constitui uma das importantes recomendações apresentadas no relatório da OCDE de 2006 sobre o sistema de ensino superior nacional. O seu papel seria fundamental na reconfiguração institucional, uma vez que o quadro geral de metas e objetivos definidos para o ensino superior deveriam orientar a negociação dos contratos de desempenho a celebrar entre as instituições e a tutela.

Nos seus artigos 170.º e 171.º, o RJIES prevê a existência do referido Conselho como órgão de "aconselhamento do membro do Governo responsável pela área do ensino superior no domínio da política do ensino superior", com intervenção nos processos de fusão, integração, cisão e extinção de instituições de ensino superior públicas ou em situações de crise institucional (artigo 55.º e artigo 152.º), remetendo para diploma próprio a definição da sua composição, modo de funcionamento e competências.

Tal vem a acontecer através do Decreto Regulamentar n.º 15/2009, de 31 de agosto, onde se estabelece que o Conselho Coordenador do Ensino Superior é constituído por sete personalidades de reconhecido mérito, nomeadas pelo membro do Governo, que assegurem uma "adequada diversidade de competências e experiências, designadamente especialistas nacionais e estrangeiros", por representantes dos estudantes, do CRUP, CCISP e APESP e dos organismos sob a tutela do ministério, a saber, o presidente da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, o diretor-geral do Ensino Superior e o presidente da FCT.

Relativamente ao seu funcionamento e às matérias que serão da sua competência, para além das previstas no RJIES, o diploma determina que o Conselho "dispõe de uma secção especializada em matéria de ação social", que integrará as competências do anterior CNASES (Conselho Nacional de Ação Social do Ensino Superior).

Porém, até hoje, o Conselho Coordenador do Ensino Superior não se encontra constituído por falta de designação das sete personalidades cuja nomeação cabe ao ministro da tutela. Nesta circunstância, e reconhecendo que o Conselho Coordenador se afigura essencial na regulação do sistema de ensino superior, o CNE recomenda ao Governo que a entrada em funcionamento do Conselho seja ultimada, de modo a que a reestruturação da rede, a qualidade e avaliação das instituições e a equidade no funcionamento da ação social no ensino superior possam avançar sustentadamente.

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