Contratação coletiva no regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas - A experiência do Ensino Superior Público

1.    A emergência dos direitos coletivos na Administração Pública portuguesa. Consolidação do modelo estatutário e negociação coletiva.

Mesmo após a instauração do regime democrático e da aprovação em 1976 da Constituição da República Portuguesa o exercício de direitos coletivos dos trabalhadores na Administração Pública só lentamente se foi firmando, beneficiando aliás da aplicação da lei geral relativa aos trabalhadores por conta de outrem, mesmo quando se previa a aprovação de leis especiais para a função pública.

Foi assim que:

  • a constituição das associações sindicais da função pública se baseou na Lei Sindical geral, isto é no DL 215-B/75, de 30 de abril, que só com a aprovação da Lei nº 99 /2003 foi sucedido pelo primeiro Código do Trabalho, de 27 de agosto;
  • ao recurso à greve se aplicou igualmente a lei geral, ou seja na Lei 65/77, de 26 de agosto, também sucedida pelo primeiro Código do Trabalho;
  • o exercício da atividade sindical no local de trabalho se baseou na lei geral e numa  Circular do MRA emitida em maio de 1978 até à publicação de uma lei sindical específica, que veio a ser o Decreto-Lei nº 84/99, de 19 de março;
  • idem, para o desconto de quotas sindicais pelos serviços processadores.

Dizemos "beneficiando" porque, se se optou inicialmente por prever a publicação de legislação específica para a função pública, estaria talvez subjacente a esta previsão, tendo em conta os antecedentes da I Republica e do Estado Novo, a possibilidade de publicação de normativos mais restritivos.

No aspeto específico de negociação do estatuto profissional e das condições de trabalho, o regime de função pública foi influenciado por debates que aliás também tiveram e continuam a ter lugar em outros países da Europa ou da OCDE e que incidem sobre, entre outras, as seguintes alternativas:

  • diferenciação vs uniformização; 
  • autonomia vs centralização na gestão de pessoal;
  • contratação coletiva vs negociação em que o poder político tem a última palavra.

Se a necessidade de uma maior autonomia e responsabilização dos dirigentes, e a inspiração no paradigma da organização empresarial, apontam no sentido da diferenciação, da autonomia na gestão de pessoal e da contratação coletiva, a necessidade de reduzir as despesas públicas aponta para a reuniformização, para a recentralização financeira e para uma negociação esvaziada pelas pressões orçamentais.

Tendo o nosso país atravessado nas últimas décadas vários momentos de "estado de crise" a evolução registada, nem sempre linear:

  • privilegiou tendencialmente , pelo menos até 2001, a uniformização, a centralização da gestão de pessoal, e uma  "negociação coletiva" sem contratação, é certo que num quadro de consolidação do modelo estatutário;
  • permitiu a criação paralela de "institutos públicos quase-empresariais", com autonomia reforçada, estatutos que remetiam para a aplicação subsidiária do regime das empresas públicas e introdução do contrato individual de trabalho quer como forma de vinculação exclusiva quer em coexistência com "quadros de função pública" num período transitório, atribuindo mesmo em certos casos a aplicação de  instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho ou mesmo a celebração de convenções coletivas.

No domínio da negociação coletiva é de destacar a grande evolução registada do Decreto-Lei nº 45-A/84, de 3 de fevereiro, que restringe a negociação coletiva à definição de remunerações e prevê uma simples participação em outras matérias,  para  a Lei nº 23/98, de 26 de maio, que alarga o âmbito das matérias obrigatoriamente sujeitas e negociação[1]  e a participação, sendo que a própria Lei surge como resultado de um processo participativo com treze mesas negociais que permite a produção, durante toda a legislatura, de um grande número de diplomas[2].

Não é totalmente claro se a figura da negociação coletiva se insere na concretização do direito das associações sindicais participarem na elaboração da legislação do trabalho ou no direito à contratação coletiva, também constitucionalmente consagrado[3], até porque a lei designa por "direitos de negociação coletiva e de participação" tanto os direitos dos trabalhadores em regime de direito público, que se propõe regular como os direitos relativos aos trabalhadores em regime de direito privado , que indica regerem-se "pela legislação geral referente à regulamentação coletiva das relações de trabalho".

Em todo o caso deve notar-se que:

  • o regime definido é mais forte que o regime geral  de participação na elaboração da legislação do trabalho, mas mais fraco na medida em que o Governo tem a última palavra,  apenas fica definido um compromisso no sentido de legislar ou de propor legislação à Assembleia da República e que as normas acordadas não têm caráter convencional, podendo o processo da sua alteração ser desencadeado a todo o tempo pelo Governo;
  • aos diplomas discutidos na Assembleia da República se aplica o disposto na lei geral sobre participação dos trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho, ou seja, sem adoção de qualquer forma de negociação coletiva, estando apenas prevista a obrigatoriedade para o Governo de articular a negociação geral anual e a aprovação do Orçamento do Estado.

Por interessar especialmente ao que abordamos no presente trabalho, cabe referir desde já que:

  • parece existir alguma controvérsia sobre se a produção de regulamentos sobre matérias que são obrigatoriamente objeto de negociação coletiva exige, quando o seu autor não é o Governo da República ou um Governo Regional, a abertura de procedimento negocial com as associações sindicais[4];
  • os sucessivos Governos adotaram a prática de "escolher" os seus interlocutores para a negociação geral anual ou seja a Frente Comum dos Sindicatos dos Trabalhadores da Administração Pública (CGTP), a FESAP - Frente Sindical da Administração Pública (UGT) e o STE - Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado e Entidades com Fins Públicos (UGT) que nos tempos mais recentes tem procurado organizar em torno de si uma Frente Sindical própria, excluindo outras associações sindicais que igualmente formulam pedidos de participação.

No caso dos trabalhadores com regime de direito privado e possibilidade de abrangência por instrumentos de regulamentação coletiva, encontrámos apenas numa breve pesquisa no Boletim do Trabalho e do Emprego, o Instituto de Seguros de Portugal como outorgante do CCT dos Seguros e o IFADAP e o Instituto de Turismo de Portugal como outorgantes do CCT dos Bancários[5].

Há, contudo, regulamentos de pessoal e de carreiras próprios.

 

2. O regime do contrato de trabalho em funções públicas. Uma contratação coletiva muito peculiar.

A partir de 2002, e depois de eleições legislativas em que os dois maiores partidos concorrentes defenderam a generalização do recurso ao contrato individual de trabalho, o fim do modelo estatutário de função pública pareceria ser uma questão de um ano ou dois. 

De facto, a Lei 23/2004, de 22 de junho (Lei do Contrato Individual de Trabalho da Administração Pública) aponta para a generalização da possibilidade de celebrar contrato individual de trabalho e institui uma tipologia de convenções coletivas que não desenvolveremos aqui.

Na mesma linha, mas com uma substancial alteração de perspetiva, a Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que passa a ser a lei geral no domínio dos vínculos, carreiras e remunerações, instituiu a figura do contrato de trabalho em funções públicas cujo Regime e Regulamento (RCTFP) foram aprovados pela Lei nº 59/2008, que passou a abranger a maioria dos trabalhadores da Administração Pública.

Falamos de uma "substancial alteração de perspetiva porque o Regime de Contrato de Trabalho em Funções Públicas, que se previa inicialmente ir ser integrado no Código de Trabalho como um Capítulo deste, acabou por constar de um diploma paralelo e de assumir a natureza de um terceiro "género" entre a nomeação e o contrato individual de trabalho. As comparações entre o RCTFP e o CT constam do Quadro 1.

Com potencial interesse para a problemática da contratação coletiva na Administração Pública destacaremos as seguintes peculiariedades:

  • a existência, totalmente desnecessária, de um regime paralelo ao do Código do Trabalho no que se refere à formação de associações sindicais, o que no limite poderá exigir a cisão das associações que representem tanto trabalhadores da Administração Pública como trabalhadores do setor privado, ou, mais precisamente, trabalhadores em regime de direito privado;
  • a previsão da existência de três tipos de acordos: acordos coletivos de carreiras gerais, acordos coletivos de carreiras especiais, e acordos coletivos de entidade empregadora pública, sendo que os últimos, na falta de previsão de acordo coletivo de carreira, apenas podem regular "regular as matérias de duração e organização do tempo de trabalho, excluindo as respeitantes a suplementos remuneratórios, e de segurança, higiene e saúde no trabalho";
  • a atribuição às confederações sindicais com assento no Conselho de Concertação Social de legitimidade para celebrar quaisquer tipos de acordo, e a possibilidade de, em certos casos, para efeitos de  aferição da representatividade de uma "frente de assinatura", serem considerados os associados trabalhadores de administração pública não abrangidos pelo acordo;
  • a obrigatoriedade de assinatura dos acordos pelos Ministros responsável pela Administração Publica e pelos restantes membros do Governo interessados em função das carreiras objeto do acordo ou que superintendam no órgão ou serviço, exigência que tem sido colocada também, com muito duvidosa base legal, quando estão em causa entidades empregadoras da Administração Autónoma[6],

QUADRO 1 - COMPARAÇÃO ENTRE O RCTFP E O CT

Regime de Contrato de Trabalho em Funções Públicas

Código do Trabalho

Regime paralelo ao Código do Trabalho, quando havia sido anunciado que seria um capítulo deste

Regime aplicável a todos os contratos, exceto contratos de trabalho em funções públicas

Vínculo de direito publico

Vínculo de direito privado

Contrato a termo certo caduca se não for expressamente renovado

Contrato a termo certo renova-se se não for expressamente denunciado

Contrato a termo certo nunca se converte em contrato por tempo indeterminado

Contrato a termo certo converte-se em contrato por tempo indeterminado se subsistir para além de limite legal

Contrato não reduzido a escrito é inexistente

Contrato não reduzido a escrito considera-se celebrado por tempo indeterminado

Conflitos dirimidos pelos Tribunais Administrativos

Conflitos dirimidos pelos Tribunais do Trabalho

Associações sindicais constituem-se ao abrigo do RCTFP, quando antes se aplicava a lei geral

Associações sindicais constituem-se ao abrigo do CT sucedendo à Lei Sindical de 1975

Direito à greve nos termos do RCTFP, quando antes se aplicava a lei geral

Direito à greve nos termos do CT sucedendo à Lei da Greve de 1977

Instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho específicos - acordo coletivo de carreiras gerais, acordo coletivo de carreiras sectoriais, acordo coletivo de entidade empregadora pública, regulamento de extensão

Instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho - contrato coletivo, acordo coletivo, acordo de empresa, portaria de extensão, portaria de condições de trabalho

Administração das relações de trabalho pela DGAEP do MF

Administração das relações de trabalho pela S.E. Emprego (ex - M.Trabalho e Segurança Social)

Lista de árbitros da DGAEP

Lista de árbitros do Conselho Económico Social

MF coassina como entidade patronal

SEE (ex-MTSS) apenas verifica legalidade das convenções depositadas

Publicação no Diário da República

Publicação no Boletim do Trabalho e do Emprego

 

  • a atribuição da administração das relações coletivas de trabalho no quadro da Administração Pública à Direção-Geral da Administração e Emprego Público (DGAEP) que também é simultaneamente órgão de apoio a uma das partes, ou seja o Ministro responsável pela Administração Pública.

Até 30 de setembro de 2011 haviam sido publicados no Diário da República[7]

  • um único acordo coletivo de carreiras gerais, celebrado com a Frente Sindical da Administração Pública constituída pela Federação Nacional dos Sindicatos da Educação, Sindicato Nacional dos Profissionais da Educação, Sindicato da Agricultura, Alimentação e Florestas, Sindicato dos Técnicos Superiores de Diagnóstico e Terapêutica, Sindicato Nacional e Democrático dos Professores, Sindicato da Construção, Obras Públicas e Serviços Afins, Sindicato Nacional dos Engenheiros, Federação dos Sindicatos dos Trabalhadores de Serviços e Sindicato dos Trabalhadores da Administração Pública e com a Frente Sindical constituída pelo Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, Sindicato Nacional dos Professores Licenciados, Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos, Sindicato dos Enfermeiros, Sindicato dos Profissionais de Polícia e Sindicato Independente dos Profissionais de Enfermagem, com 152 780 trabalhadores abrangidos omisso, publicado sob o nº 1/2009, e dois regulamentos que operam a extensão deste acordo aos trabalhadores sem filiação sindical, um emanado do Governo da República e outro do Governo Regional dos Açores, publicados respetivamente sob os nºs 1-A/2010 e nº 1/2011/A;
  • um único acordo coletivo de carreira especial, relativo à carreira especial médica, celebrado conjuntamente com ambas as associações sindicais médicas de âmbito nacional, isto é , a Federação Sindical dos Médicos e o Sindicato Independente dos Médicos, estimando abranger 35 entidades empregadoras públicas e 11270 trabalhadores, e publicado sob o nº 2/2009;
  • 22 acordos coletivos de entidade empregadora pública, publicados sob os nºs 1 a 12/2010 e 1 a 10/2011.

O Acordo Coletivo de Carreiras Gerais 1/2009 abrange as seguintes matérias:  duração de período experimental (que passa a ser de 120 dias na carreira de assistente operacional e  de 180 dias na carreira técnica superior), duração e organização do tempo de trabalho (incluindo trabalho noturno que fica definido como trabalho entre as 20 e as 7 horas), férias, teletrabalho, atividade sindical, articulação entre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho, resolução de litígios e de conflitos coletivos, estando omisso o número de entidades empregadoras e de trabalhadores abrangidos. A propósito deste Acordo, é de referir que, tendo a Lei do Orçamento do Estado para 2011 vindo a dispor sobre serviço extraordinário e serviço noturno em termos que poriam em xeque algumas das suas cláusulas, houve necessidade de, por meio da inclusão de um artigo específico no Decreto-Lei nº 137/2010, de 28 de janeiro, excecionar o disposto em instrumento de regulamentação coletiva de trabalho celebrado na vigência do RCTFP[8].

Com a publicação deste Acordo e do Regulamento de Extensão aprovado pelo Governo da República ficou consagrada uma diferença substancial de direitos entre a generalidade dos trabalhadores abrangidos por carreiras gerais e os filiados nas associações sindicais da área da CGTP e nas associações sindicais independentes não signatárias do Acordo, o que talvez exigisse uma monitorização da sua aplicação bem como do impacto desta diferenciação. Será que por exemplo, o encurtamento do período experimental e a definição do serviço noturno decorrentes do Acordo estão a ser negados aos filiados em associações sindicais não signatárias do Acordo ? E, sendo assim, estarão a verificar-se, em consequência, movimentos de desfiliação ou de transferência de filiação ?

O Acordo Coletivo da Carreira Especial Médica, que não analisaremos aqui, foi subscrito pelo Ministério da Saúde em conexão com a aprovação da legislação sobre esta carreira especial, conforme previsto na Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, estando subjacente à metodologia seguida um elevado grau de consensualização.

Repare-se que, apesar do dinamismo revelado pelos sindicatos médicos na celebração de acordos de empresa a nível dos hospitais empresas[9], este instrumento que poderá a vir a ser replicado num contrato coletivo celebrado de acordo com o Código do Trabalho, interessa não só aos médicos das unidades não empresarializadas mas também aos médicos dos próprios hospitais - empresa que se mantêm em regime de contrato de trabalho em funções públicas. No que se refere aos 22 Acordos Coletivos de Entidade Empregadora Pública (ACEEP) até agora publicados, a nossa análise, sintetizada no Quadro 2, mostra que:

  • a totalidade dos  Acordos visa regular a duração e organização do tempo de trabalho e, por obrigatoriedade legal, o relacionamento entre as partes, sendo que  apenas 3 abrangem igualmente a saúde, higiene e segurança no trabalho;
  • todos os acordos dizem respeito à Administração Central, com a exceção de  um que diz respeito à Administração Local;
  • dos 21 acordos relativos à Administração Central, celebrados com 18 entidades empregadoras, 15 foram celebrados com 12 Institutos Públicos, 5 com entidades da Administração Direta do Estado e um com uma entidade dependente de uma instituição dotada de autogoverno[10]
  • apenas em dois casos, ambos na área da Segurança Social, a mesma entidade assinou acordos com associações sindicais da área da CGTP e da área da UGT (num dos  casos, um acordo com a área da CGTP, outro com a UGT / FESAP e outro ainda com a UGT / STE);
  • no cômputo total dos Acordos, foram assinados 16 com associações sindicais da área da CGTP, 5 com associações sindicais da área da UGT e um com três associações sindicais profissionais da área dos registos e notariado, não filiadas.

Não é claro o padrão de procura de contratação coletiva por parte das associações sindicais, sendo abrangidas tanto entidades empregadoras com grande número de trabalhadores como outras de dimensão mais reduzida.

Tanto quanto nos é dado inferir da ausência de polémicas que tenham transbordado para a comunicação social nem o acompanhamento / assinatura obrigatória pelo Ministro responsável pela Administração Pública nem o papel da DGAEP têm suscitado críticas ou dificuldades, tendo havido, como prescreve o RCTFP, um efetivo apoio do Estado na promoção da contratação coletiva na Administração Pública[11].

QUADRO 2 - ACEEP PUBLICADOS

PUBLICAÇÃO

ENTIDADE

TrABALHADORES

Conteúdo

NOME

NATUREZA

ÁREA SINDICAL

ABRANGIDOS

TOTAL

1/2010

Institituto DE GESTÃO FINANCEIRA DA SEGURANÇA SOCIAL

IP

CGTP

50

404

Duração e organização do tempo de trabalho; Relacionamento entre as partes

2/2010

INSTITUTO GEOGRÀFICO PORTUGUÊS

AD

CGTP

50

235

Duração e organização do tempo de trabalho; Relacionamento entre as partes

3/2010

INSTITUTO DE REGISTOS E NOTARIADO

IP

Profissionais

não filiados

3500

N.D.

Duração e organização do tempo de trabalho; Relacionamento entre as partes

4/2010

CASA PIA DE LISBOA

IP

CGTP

300

N.D.

Duração e organização do tempo de trabalho; Relacionamento entre as partes

5/2010

SECRETARIA-GERAL DO MTSS

AD

CGTP

30

154

Duração e organização do tempo de trabalho; Relacionamento entre as partes

6/2010

INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL

IP

UGT

1000

11720

Duração e organização do tempo de trabalho; Relacionamento entre as partes

7/2010

MUNICÍPIO DE OEIRAS

AL

UGT/FESAP

200

1817

Duração e organização do tempo de Trabalho; Segurança Higiene e Saúde no Trabalho; Relações entre as partes

8/2010

ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DOS SISTEMAS DE SAÚDE

IP

CGTP

97

206

Duração e organização do tempo de trabalho; Relacionamento entre as partes

9/2010

AGÊNCIA PORTUGUESA DO AMBIENTE

AD

CGTP

60

236

Duração e organização do tempo de trabalho; Relacionamento entre as partes

10/2010

INSTITUTO NACIONAL DE SAÚDE DO DOUTOR RICARDO JORGE

IP

CGTP

90

552

Duração e organização do tempo de Trabalho; Segurança Higiene e Saúde no Trabalho; Relacionamento entre as partes

11/2010

DIREÇÃO-GERAL DO TRIBUNAL DE CONTAS

AG

CGTP

200

524

Duração e organização do tempo de Trabalho; Relacionamento entre as partes(a)

12/2010

DIREÇÃO-GERAL DE INFRAESTRUTURAS E EQUIPAMENTOS DO MAI

AD

CGTP

50

N.D.

Duração e organização do tempo de Trabalho; Relacionamento entre as partes

1/2011

INSTITUTO PORTUGUÊS DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO

IP

CGTP

25

137

Duração e organização do tempo de trabalho; Relacionamento entre as partes

2/2011

DIREÇÃO-GERAL DE VETERINÁRIA

AD

CGTP

300

1069

Duração e organização do tempo de Trabalho; Relacionamento entre as partes

3/2011

ADMINISTRAÇÃO REGIONAL DE SAÚDE DE LISBOA E VALE DO TEJO

IP

CGTP

470

8532

Duração e organização do tempo de Trabalho; Relaçionamento entre as partes

4/2011

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO

IP

UGT

30

137

Duração e organização do tempo de Trabalho; Segurança Higiene e Saúde no Trabalho; Relacionamento entre as partes

5/2011

INSTITUTO DE GESTÃO FINANCEIRA DA SEGURANÇA SOCIAL

IP

UGT

95

404

Duração e organização do tempo de Trabalho; Segurança Higiene e Saúde no Trabalho; Relacionamento entre as partes

6/2001

INSTITUTO NACIONAL DE EMERGÊNCIA MÉDICA

ip

cgtp

250

1898

Duração e organização do tempo de Trabalho; Relacionamento entre as partes

7/2011

InSTITUTO DE INFORMÁTICA DO MTSS

IP

CGTP

30

218

Duração e organização do tempo de Trabalho; Relacionamento entre as partes

8/2011

INSTITUTO DO DESPORTO DE PORTUGAL

IP

CGTP

100

260

Duração e organização do tempo de Trabalho; Relacionamento entre as partes

9/2011

INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL

IP

CGTP

6000

11720

Duração e organização do tempo de Trabalho; Relacionamento entre as partes

10/2011

INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL

IP

UGT/STE

1186

11720

Duração e organização do tempo de Trabalho; Relacionamento entre as partes

(à data de 30 de setembro de 2011)
AD - Administração Direta do Estado; IP - Instituto Público; AL - Autarquia Local; AG - Entidade com autogoverno.
(a) Cerca de 200 trabalhadores têm vínculo de nomeação; dispõe de um conselho de saúde, higiene e segurança no trabalho em que a CGTP é maioritária.
Fontes: Diário da República e Balanços sociais, listas nominativas e mapas de pessoal on line

Entretanto, parece-nos problemática a coexistência de regimes diferentes dentro da mesma entidade empregadora no que se refere por exemplo a controlo de assiduidade. Conviria esclarecer se pelo menos parte das normas acordadas não acabam por ser acolhidas nos próprios regulamentos internos da entidade empregadora, ou se, inversamente, não reproduzem regulamentos preexistentes.

 

3. Relações laborais no ensino superior público. Estatutos de Carreira vs RCTFP.

O exercício de funções docentes no ensino superior foi abrangido pelo regime de contrato em funções públicas, sem que tenha havido reações significativas, talvez porque o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior e alguns dos seus interlocutores tenham tentado fazer passar a ideia tranquilizadora de que o contrato a tempo indeterminado equivalia à antiga  nomeação, o período experimental à antiga nomeação provisória, e assim por diante, bem como por se ter continuado a denominar a legislação especial sobre carreiras então produzida como  Estatuto da Carreira Docente Universitária (ECDU)[12] e Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico (ECPDESP)[13], segundo Paulo Veiga e Moura ilogicamente na medida em que se abandonava o "modelo estatutário"[14] 

O Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, tal como a antiga "lei geral" continuaram a ser pouco referenciados no quotidiano por instituições e docentes, sendo quase certo que a maioria destes e até a maioria dos dirigentes das instituições e dos dirigentes sindicais desconhecem o conteúdo do diploma. Situação no mínimo estranha num sistema onde a lógica dos quase - mercados já tinha entrado por via do financiamento[15], e onde se havia já constatado uma recetividade às visões managerialistas[16], aliás refletida numa gestão agressiva da renovação de contratos administrativos de provimento em função da evolução da procura de alunos e do financiamento do Orçamento do Estado[17].

No entanto, um ano depois da entrada em vigor das redações decorrentes da apreciação parlamentar dos diplomas de revisão uma das associações sindicais envolvidas - o Sindicato Nacional do Ensino Superior (SNESup) - desencadeou um processo conducente à celebração de Acordos Coletivos de Entidade Empregadora Pública (ACEEP) com a quase totalidade das 15 Universidades Públicas, dos 15 Institutos Politécnicos Públicos, e das 5 Escolas Superiores Públicas não integradas, ou seja com um número de entidades muito superior às que até aqui celebraram ACEEP.. O presente texto pretende explicar por que razão o fez e dar conta das primeiras reações colhidas.

 

Dos estatutos de carreira aos regulamentos:

As redações originárias dos Estatutos de Carreira[18] não foram objeto de negociação com as associações sindicais. Para a sua revisão em 2009 foram abertas negociações com a Federação Nacional de Professores (FENPROF), na sequência de convite dirigido à Frente Comum / CGTP, com um grupo de associações sindicais da área da UGT (SINTAP, FNE, SINDEP, SINAPE) na sequência de convite dirigido à FESAP, com o Sindicato Nacional do Ensino Superior (SNESup), não filiado, com o Sindicato de Professores do Ensino Superior (SPES), criado pelo movimento Pro-Ordem e não filiado, o qual terá passado a negociar integrado na mesa da UGT, e, já o processo iniciado, com o Sindicato Nacional dos Professores Licenciados (SNPL), não filiado, sendo que o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (MCTES) se apoiou quanto ao ECDU em posições do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas (CRUP) e do Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos (CCISP).

Sem desenvolver aqui a referência a esta negociação, assinale-se que foi celebrado um Acordo com as associações sindicais da área da UGT e com o SNPL, o que mereceu viva contestação no ensino superior politécnico[19], uma Ata Final assinalando uma grande convergência, com a FENPROF, e apenas com o Sindicato Nacional do Ensino Superior não houve acordo nem ata final. Este aparente quase consenso não impediu que os diplomas viessem a ser objeto de significativas alterações em sede parlamentar, tanto quanto aos regimes transitórios (sobretudo o do politécnico) como em relação a certos aspetos do corpo dos estatutos.

Um dos aspetos que, sem grande repercussão pública, suscitou dificuldades no processo negocial, e que não foi alterado pela Assembleia, foi a remissão para Regulamentos da definição de normas sobre toda uma série de aspetos abordados pelos Estatutos. Tal remissão terá suscitado objeções a diversas associações sindicais, por conduzir a possíveis desigualdades entre instituições, no entanto o Sindicato Nacional do Ensino Superior manifestou a sua disponibilidade para aceitar a proposta, desde que fossem mais densificados os princípios a que deveriam obedecer os regulamentos de prestação de serviço docente e fosse garantida a negociação coletiva de todos os regulamentos que abrangessem matérias tipificadas no Artigo 6º da Lei nº 23/98, isto é que devessem ser sujeitas a negociação coletiva. Este último ponto sujeitou uma clara rejeição do Ministro José Mariano Gago uma vez que essas negociações seriam entre colegas[20]. Apenas veio a ficar expressa a sujeição da aprovação de regulamentos de avaliação de desempenho a prévia audição sindical.

 

Dos regulamentos aos acordos coletivos:

Contra o que era esperado, ainda que quanto a alguns regulamentos mais "pacíficos" se tenha registado um esforço de redação de projetos a serem utilizados por todas as instituições dos respetivos subsistemas[21], o CRUP e o CCISP não assumiram a uniformização de regulamentos nem a condução do diálogo com as associações sindicais, o qual nos casos dos regulamentos de avaliação de desempenho,  se tem feito instituição a instituição ( e em certas instituições, unidade orgânica a unidade orgânica), e de modo geral, depois dos primeiros casos, com reuniões formais[22]. Deste modo, gerou-se uma dinâmica como aquela de que Stoleroff e Correia deram conta no setor da saúde, onde os sindicatos profissionais manifestaram uma maior adaptabilidade à descentralização dos processos negociais[23].

Entre os regulamentos que têm vindo a ser aprovados sobre todas as matérias previstas nos Estatutos de Carreira, existem situações de:

  • violação de normas Estatutos de Carreira ou do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas;
  • ilegalidade por omissão;
  • ineficácia, por falta de publicação em Diário da República.

com a consequência de que, para repor a legalidade ofendida, seria necessário intentar dezenas de processos judiciais[24].

No caso dos regulamentos de prestação de serviço docente[25], para além de se verificarem situações deste tipo, sucede que:

  • a maioria das instituições não procedeu à sua publicação;
  • as que procederam limitam-se as mais das vezes a reproduzir normas dos Estatutos de Carreira, inclusive estranhas à matéria, sem regularem a organização do trabalho;
  • nem sempre as associações sindicais são ouvidas porque a obrigação legal de audição em matéria de avaliação de desempenho foi lida como indicativa da dispensa de audição em relação a todas as restantes matérias.

Tudo visto e ponderado, o Sindicato Nacional do Ensino Superior optou por recorrer à via da contratação coletiva, dado que:

  • o Estado promove a contratação coletiva no âmbito de aplicação do RCTFP e, consequentemente, as instituições são obrigadas a responder e a apresentar contrapropostas;
  • em termos de hierarquia das fontes normativas do contrato, os acordos coletivos prevalecem, quando mais favoráveis, sobre os regulamentos[26] ;
  • algumas disposições só por via de acordo coletivo poderão ser (re)introduzidas na regulamentação das condições de trabalho.

Para obviar à dissemelhança de regimes que se gerará com a celebração dos acordos coletivos, os clausulados propostos dão acordo expresso à adesão e à extensão a outros interessados.

 

Primeiras diligências, primeiras reações:

Interessaria certamente ao Sindicato proponente estabelecer um ou dois Acordos Coletivos de Carreiras Especiais, tanto por poder conter um leque mais extenso de matérias como para garantir algum grau de uniformidade de condições, no entanto:

  • o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, ex-Ministério de Tutela, sempre argumentou com a autonomia das instituições, podendo quando muito reabrir a revisão dos Estatutos de Carreira;
  • o RCTFP não prevê a celebração de Acordos Coletivos de Carreiras por parte de Associações de Entidades Empregadoras Públicas;

De resto:

  • o CRUP e o CCISP não se assumem como tal.

Daqui resulta que os docentes do ensino superior público veem à partida limitado o seu direito à contratação coletiva.

A própria celebração de Acordos Coletivos de Entidade Empregadora Pública que reúnam de um lado uma ou mais associações sindicais e do outro lado várias Entidades Empregadoras parece também não estar prevista no RCTFP.

De forma que o Sindicato em causa optou por apresentar as suas propostas de Acordo Coletivo caso a caso, com os seguintes resultados:

  • de 35 instituições, 34 têm uma representação sindical suficientemente significativa para justificar a apresentação de proposta[27];
  • das 34 instituições, 15 receberam já proposta de celebração de acordo, estando em estudo 15, e ficando as outras 4 para uma fase mais adiantada do ciclo, na medida em que existem regulamentos de serviço docente detalhados e que foram discutidos com Sindicato;
  • das 15 propostas apenas 5 foram respondidas, sendo 1 com uma contraproposta (em negociação); e 4 com outro tipo de reação, geralmente apontando para um alargamento do prazo[28],;
  • das 10 situações de não-resposta, 5 foram enviadas para conciliação, sendo que 4 se comprometeram perante o árbitro a apresentar contraproposta e a outra faltou, tendo-lhe sido marcado prazo para o efeito.

As propostas de acordo abrangem a duração e organização do horário de trabalho separando as componentes mais presenciais (ex. aulas e reuniões de órgãos) e a sua preparação) e a de investigação científica, a saúde, higiene e segurança do trabalho (remetendo para um regulamento a publicar) e o relacionamento entre as partes.

Não sendo as propostas excessivamente ambiciosas, a evolução que o processo, onde parece configurar-se um recurso sistemático à conciliação por falta de resposta, vier a conhecer, mostrará se a contratação coletiva no âmbito do RCTFP é ou não plenamente viável. Desde já registe-se a conclusão de um acordo e a perspetiva de obtenção de outro.

 

 

Nuno Ivo Gonçalves

Paulo Cruchinho

 

Setembro de 2011

 

 

Resumo

 

Os autores referem-se à forma como o regime de "negociação coletiva" da função pública se foi estabilizando como via intermédia entre a "participação na elaboração da legislação do trabalho" e a "contratação coletiva", e à abertura a esta última no Regime de Contrato de Trabalho em Funções Públicas aprovado em 2009, embora com diferenças significativas em relação ao regime do Código do Trabalho.

 

Na comunicação é feita referência aos 26 instrumentos já publicados e em particular aos 22 acordos coletivos celebrados com 19 entidades empregadoras públicas, e à experiência de propositura de acordos por parte de uma associação sindical representativa de docentes e investigadores do ensino superior que abrangerá em breve as 35 instituições deste sistema de ensino, onde a celebração de acordos coletivos de carreiras sectoriais parece estar legalmente inviabilizada.

BIBLIOGRAFIA

 

Esteves, Denise, Goncalves, Nuno Ivo, e Peixoto, Paulo (2011). "Os Regulamentos de Prestação de Serviço Docente" in Ensino Superior-Revista do SNESup nº 40 (27-29).

Moura, Paulo Veiga e (2004). A privatização da função pública. Coimbra Editora, Coimbra.

Moura, Paulo Veiga e (2009). Comentários aos Estatutos das Carreiras de Docente do Ensino Universitário e Politécnico. Coimbra Editora, Coimbra.

Rocha, J.A. Oliveira (2001). Gestão Pública e Modernização Administrativa. Oeiras: INA.

Santiago, Rui, Magalhães, António e Carvalho, Teresa (2005). O surgimento do managerialismo no sistema de ensino superior português. Coimbra: CIPES - Fundação das Universidades Portuguesas

Stoleroff, Alan e Correia, Tiago (2008). "A empresarialização do setor hospitalar público português: a desregulação do mercado de trabalho médico e os desafios sindicais para a sua rerregulação" CIES e-working paper nº  47/2008. http://www.cies.pt/

Teixeira, Pedro, Rosa. Maria João, Amaral, Alberto (2004) . "Is there a Higher Education Market in Portugal ?"(291-310).  Markets in Higher Education. Rhetoric or  reality ? (Higher Academic Dynamics, Vol 6)  Dordrecht / Boston /London Kluwer Academic Publishers.

 

Diário da República, http://www.dre.pt/

Boletim do Trabalho e do Emprego http://www.gep.mtss.gov.pt/edicoes/bte/

Portais das entidades empregadoras referenciadas.

Portais das associações sindicais referenciadas.

Expediente consultado na sede do Sindicato Nacional do Ensino Superior.


[1] Segundo o Artigo 6º da L 23/98 "São objeto de negociação coletiva as matérias relativas à fixação ou alteração: a) Dos vencimentos e das demais prestações de caráter remuneratório; b) Das pensões de aposentação ou de reforma; c) Das prestações da ação social e da ação social complementar; d) Da constituição, modificação e extinção da relação de emprego; e) Das carreiras de regime geral e especial e das integradas em corpos especiais, incluindo as respetivas escalas salariais; f) Da duração e horário de trabalho; g) Do regime das férias, faltas e licenças; h) Do regime dos direitos de exercício coletivo; i) Das condições de higiene, saúde e segurança no trabalho; j) Da formação e aperfeiçoamento profissional; k) Do estatuto disciplinar; l) Do regime de mobilidade; m) Do regime de recrutamento e seleção; n) Do regime de classificação de serviço."

[2] Rocha (2001)

[3] CRP, Artigo 56º, alínea a)  do nº 2, e nº 3, respetivamente.

[4] Conhecemos o caso de uma instituição com autogoverno que reconhece tal obrigatoriedade em relação aos seus regulamentos de avaliação de desempenho, mas a questão coloca-se em relação aos regulamentos internos previstos na Lei da Administração Direta do Estado e na Lei Quadro dos Institutos Públicos, na sua atual  redação e, como veremos, em relação aos regulamentos previstos nos estatutos de carreira docente do ensino superior.

[5] Nos casos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (recente) e do Instituto Superior de Serviço Social de Coimbra, atual Instituto Miguel Torga, de que é titular a Assembleia Distrital de Coimbra, as entidades a que se aplicam as convenções celebradas  estão fora do campo da Administração Pública.

[6] O Despacho nº 1110-A/2010, publicado no DR 2ª de 15-1, Suplemento é também de aplicação discutível no caso de algumas entidades empregadoras.

[7] Que passou a ter uma numeração própria para os acordos coletivos de trabalho previstos no RCTFP e outra para os respetivos regulamentos de extensão.

[8] Referimo-nos ao Artigo 5º, que, diferentemente do restante articulado, apenas entrou em vigor em 1 de janeiro de 2011.

[9] Rocha (2001).

[10] A Direção-Geral do Tribunal de Contas, tendo sido o acordo por parte da entidade empregadora assinado exclusivamente pelo Presidente do Tribunal e pelo Diretor-Geral.

[11] Haveria que inquirir as entidades envolvidas e averiguar da necessidade de recurso à conciliação para suscitar a apresentação de contrapropostas ou para ultrapassar divergências para ter uma visão mais completa do processo.

 

[12] Revisto pelo DL 205/2009, de 31-12, alterado pela L 8/2010, de 13-5.

[13] Revisto pelo DL 207/2009, alterado pela L 7/2010, de 13-5.

[14] Moura (2009).

[15] Teixeira et al (2004).

[16]  Santiago et al (2005).

[17] De onde que entre 1999 e 2008 o alargamento do direito do subsídio de desemprego ao ensino superior tenha sido uma das mais insistentes reivindicações sindicais.

[18] Aprovadas, respetivamente  pelos DL 448/79, de 13-11, alterado pela L 19/80, de 16-7 (ECDU) e pelo DL 185/81, de 1-7 (ECPDESP).

[19] No decorrer da qual os sindicatos signatários foram qualificados de "sindicatos zero", por terem diminuta representatividade no ensino superior.

[20] Não seria exatamente assim, dado o processo de redefinição da forma de governo das instituições de ensino superior, aprovado pela L 62/2007, de 10-9, que implicou que Reitores e Presidentes passassem a ser escolhidos por Conselhos Gerais para os quais são cooptados elementos externos.

[21] Foi o caso dos Regulamentos de Equiparação a Bolseiro dos Institutos Politécnicos.

[22] De modo geral foram ouvidos o SNESup e o Sindicato da FENPROF na região em reuniões separadas. A U. Minho convocou  para uma reunião conjunta todas as associações sindicais que tinham participado no processo de revisão do ECDU e do ECPDESP. Numa ou noutra instituição foram ouvidos também sindicatos com presença no respetivo corpo docente (ex. Tecnologias da Saúde)

[23] Stoleroff, Correia (2008).

[24] As associações sindicais apenas podem pedir ao Ministério Público que solicite a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, não a podendo solicitar diretamente.

[25] Esteves et al (2011).

[26] Artigo 81º da L 12-A/2008.

[27] Na instituição em que tal se não verifica, a secção sindical está de momento depauperada pela saída de docentes para outras escolas e por aposentações.

[28] Entre os motivos invocados para não - resposta está a contestação da própria figura de contratação coletiva (uma Universidade, de forma paternalista, parece aceitar ouvir os Sindicatos mas recusar-se a "contratar" com eles), a necessidade de pedir orientações aos Ministérios (explicação dada por duas Universidades) ou de promover a cooperação interinstitucional, isto é, colocar a questão ao CRUP ou ao CCISP.

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