Quo vadis Politécnico?

1.      Introdução

Contrariamente ao que afirmam os responsáveis políticos do Governo e os dirigentes de alguns Institutos, o Ensino Politécnico encontra-se hoje mais do que nunca numa encruzilhada de incertezas e de dúvidas. Longe da consolidação e da definição apregoadas pela Tutela, cresce o sentimento de que algo tem que mudar no paradigma das instituições politécnicas e, consequentemente, na forma como se encontra estruturado o ensino superior em Portugal. Duas ordens de razões podem ser apontadas para essa necessidade de mudança: uma já conhecida, que se traduz na difícil sustentabilidade de muitos Institutos Politécnicos devido também à evolução pouco favorável do número de alunos inscritos e outra, relativamente recente, ligada ao acentuar da crise financeira do Estado que faz com que se avizinhem novos cortes no financiamento das instituições de ensino superior. Quanto ao primeiro aspeto trata-se de um problema de natureza estrutural na medida em que é unanimemente reconhecida a existência de uma elevada dispersão de instituições de ensino superior, em boa parte devido à imposição da divisão entre politécnicos e universidades. Quanto à segunda ordem de razões, trata-se de um problema de natureza conjuntural associado à crise económica mundial, que muito provavelmente irá deixar marcas para o futuro na forma como são geridos os dinheiros públicos.

Deste modo, apesar da certeza quanto aos tempos difíceis que o futuro próximo nos reserva, há uma grande dose de incerteza quanto às decisões que irão ser tomadas de modo a melhorar o estado atual das contas públicas. Essas decisões terão que dar sustentabilidade ao sistema numa perspetiva de longo prazo, em vez de apostar em medidas generalistas e tecnicamente mais simples, mas também mais injustas, como a diminuição de salários ou o aumento de impostos. Muito provavelmente iremos assistir a alterações no aparelho do Estado e na estrutura das instituições públicas, às quais o ensino superior não irá seguramente escapar. Perante esta inevitabilidade de mudança, apesar dos muitos protestos que se irão seguramente fazer ouvir, é altura de traçar alternativas e de apresentar cenários, no sentido de se encontrarem as melhores soluções quer do ponto de vista do interesse do País, quer do ponto de vista de quem trabalha atualmente no Ensino Politécnico. O presente artigo tenta assim analisar a situação presente e traçar perspetivas futuras sobre o Ensino Politécnico em Portugal, na sequência lógica e dando desenvolvimento às ideias expressas num outro artigo de opinião apresentado há uns meses atrás nesta mesma revista.

2.      A génese do Ensino Politécnico em Portugal

Após alguma controvérsia, surgiu em 1973 a Lei 5/73 (Reforma do Sistema Educativo), conhecida como Reforma de Veiga Simão. Pretendia-se com esta reforma diversificar e democratizar o ensino e, no caso do ensino superior, incluir uma vertente técnica de curta duração, de modo a complementar a vertente mais académica de longa duração ministrada pelas universidades. É assim nesta reforma com quase quarenta anos que vamos encontrar a génese do Ensino Politécnico e a divisão binária do ensino superior que perdura até aos dias de hoje. Quatro anos depois, já após a Revolução de 1974, institui-se o "ensino superior de curta duração" (Dec.Lei 427-B/77). Os diplomas que se seguiram (Lei 513-T/79; Lei 29/80), vieram no essencial consolidar a natureza binária do ensino superior, dando assim continuidade à reforma de 1973. Já em 1986 houve necessidade de formalizar a diferenciação dos dois subsistemas na Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei 46/86). No entanto essa distinção foi sempre alvo de controvérsia, sobretudo a partir do momento em que os institutos politécnicos passaram a atribuir o grau de licenciado (Lei 115/97). Já em plena implementação da Reforma de Bolonha, a Lei 49/05 reforça a distinção dos dois subsistemas, acrescentando um novo texto às definições constantes na Lei de Bases do Sistema Educativo de 1986. Essa distinção formal foi ainda reforçada no Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior (RJIES; Lei 62/2007) reafirmando a identidade própria do Ensino Politécnico e descrevendo textualmente a natureza binária do sistema de ensino superior em Portugal. O RJIES consagrou igualmente um sistema de governação distinto para os dois subsistemas. Apesar de todo este esforço, para diferenciar formalmente os dois subsistemas, nomeadamente através da distinção de designações para órgãos e cargos homólogos, a realidade no terreno tem evoluído em sentido oposto. Na verdade longe de se afirmarem como dois sistemas com identidades distintas, quer universidades quer politécnicos têm tentado ocupar nichos de formação que pouco têm a ver com as definições constantes na legislação.

3.      O que se passa lá fora

Analisando a realidade do ensino superior a nível europeu, é difícil encontrar sistemas que coincidam exatamente com o sistema português, tal a diversidade de modelos adotados. No entanto, consultando o relatório da rede Eurydice (Eurydice, 2010), onde é feita uma análise comparativa de 46 Estados Europeus (Espaço de Bolonha), podemos verificar que a diferenciação das instituições quanto à possibilidade atribuição de graus académicos, se verifica em menos de 2/5 dos Estados. Por outro lado, de acordo com a abordagem comparativa de 33 sistemas europeus de governação no ensino superior, publicada pela mesma agência (Eurydice, 2007), apenas 7 (República Checa, Alemanha, Estónia, Irlanda, Áustria e Finlândia e Portugal) apresentam sistemas de governação diferenciados entre instituições com caráter universitário e instituições com caráter politécnico. De modo a aumentar o protagonismo e a performance das instituições de ensino superior de natureza politécnica através de projetos de cooperação, foi criada recentemente a rede europeia de universidades de ciências aplicadas (UASNET), que reúne instituições de 10 países europeus incluindo Portugal.

4.      O subsistema politécnico no contexto do ensino superior público

Uma correta avaliação do Ensino Politécnico terá que ser forçosamente realizada tendo em conta o universo de todas as instituições públicas de ensino superior. Os dados oficiais do acesso ao ensino superior em 2009 (Fonte: MCTES) mostram que a taxa de preenchimento de vagas (1ª fase de colocação) das universidades foi em média de 92% ao passo que nos politécnicos foi apenas de 74%, sendo a média das notas de acesso do último colocado de 13,4 e de 12,4, respetivamente. Em 2010 as diferenças acentuaram-se com 90% de colocações nas universidades e apenas 68% nos politécnicos, com notas mínimas de entrada semelhantes. Por outro lado a diferença entre o número de diplomados nas universidades e nos politécnicos tem vindo a aumentar, tendo ultrapassado os 10.000 alunos em 2008 (ver gráfico). Parece assim não se confirmar a suposta apetência crescente dos jovens pelo ensino profissionalizante existindo uma tendência real na diminuição do peso relativo dos politécnicos no universo do ensino superior. Para além do estigma social associado ao Ensino Politécnico, atualmente existem razões bem mais pragmáticas que fazem com que os alunos optem preferencialmente por um curso universitário. A existência de mestrados integrados, de doutoramentos e de uma maior diversidade de programas de pós-graduação, assim como em muitos casos a maior empregabilidade das licenciaturas universitárias, fazem com que exista uma preferência natural pela inscrição numa universidade e não num politécnico.

Fonte: GPEARI/MCTES

 

A diferenciação entre os dois subsistemas ainda é mais marcante se olharmos para as qualificações do corpo docente. Em 2006/07 o subsistema universitário dispunha de 5,2 doutorados por cada 100 alunos, ao passo que no subsistema politécnico este valor era apenas de 1,3 (GPEARI, 2008). Convém no entanto referir que a tendência tem sido de convergência, tendo o número de doutorados nos politécnicos aumentado mais de 100% nos cinco anos anteriores a 2006/07. Esta tendência deverá manter-se tendo em conta o atual regime de transição dos docentes equiparados, que estimula fortemente a obtenção do grau de doutor durante um período transitório de 6 anos a contar desde setembro de 2009.

Um dos aspetos mais expressivos da relevância e da sustentabilidade do subsistema politécnico tem a ver com o financiamento, sobretudo se analisado em termos relativos. Em 2007 o orçamento disponível por aluno (incluindo receitas próprias) nas universidades era 1,7 vezes superior ao dos politécnicos e o orçamento por docente era 2,0 vezes superior (GPEARI, 2008). No entanto a expressão "parente pobre" atinge a sua plenitude se analisarmos os dados do financiamento dos Serviços de Ação Social. Entre 1998 e 2002 em média as instituições politécnicas receberam por aluno valores entre 274 e 305 euros, ao passo que as universidades receberam entre 394 e 451 euros por aluno (Jacinto e Rodrigues, 2004).

As maiores dificuldades financeiras das instituições politécnicas fariam esperar que o número de docentes por cada 100 alunos fosse mais reduzido. No entanto tal não acontece, existindo 10,1 docentes/100 alunos no Ensino Politécnico e apenas 8,7 docentes/100 alunos no Ensino Universitário (GPEARI, 2008). Os mais baixos salários dos docentes do Ensino Politécnico, o maior preenchimento de vagas nas universidades (turmas maiores) e a própria natureza dos cursos, poderão explicar esta aparente contradição. É ainda importante olhar para a implementação regional e para a dispersão de estabelecimentos associada a cada um dos dois subsistemas. Enquanto as universidades se encontram implantadas em 15 concelhos do País, as instituições de Ensino Politécnico (incluindo unidades integradas em universidades) integram estabelecimentos espalhados por 41 concelhos.

5.      Os paradoxos do Ensino Politécnico em Portugal

Analisando a situação atual verificamos que o Ensino Politécnico reúne uma série de paradoxos que apontam para a insustentabilidade do sistema tal como hoje o conhecemos. A sustentabilidade financeira de muitas instituições politécnicas é mais que duvidosa tendo em conta o baixo número de alunos, o elevado número de docentes (em termos relativos), as recentes alterações na carreira docente e o baixo financiamento público, este último com tendência para se agravar dada a conjuntura atual. Esta situação será seguramente mais grave nas instituições localizadas nas regiões do Interior, com uma situação demográfica menos favorável e com custos por aluno mais elevados também devido à sua pequena dimensão e dispersão geográfica. A previsível uniformização nos critérios de acesso ao ensino superior e as tendências demográficas irão seguramente agravar ainda mais esta situação.

Paradoxalmente verifica-se que os docentes politécnicos, apesar do mais elevado número de docentes face ao número de alunos, têm cargas de lecionação consideravelmente mais elevadas que os seus "colegas" universitários. Tal cenário configura problemas de gestão (poucos alunos por curso e por turma) e reafirma a insustentabilidade do sistema tal como ele existe atualmente.

Um outro paradoxo prende-se com a política do Governo para o Ensino Politécnico quanto às exigências de formação dos seus docentes. As instituições têm sido pressionadas para aumentarem o número de doutorados, sem que existam condições para tal dada a elevada carga letiva imposta aos docentes. Mesmo os docentes que têm beneficiado do programa PROTEC para se doutorarem, continuam com cargas sensivelmente equivalentes às de um docente universitário em regime normal de lecionação. Por outro lado os politécnicos estão a ser claramente "empurrados" para a admissão de mais formandos em cursos pós-secundários (CET) tal como expressa o "Contrato de Confiança", fazendo com que muitos doutorados sejam obrigados a preencher uma parte importante da sua carga letiva como formadores em Cursos de Especialização Tecnológica.

Esta indefinição é extensível à carreira docente. Para aceder à categoria mais elevada da carreira, um docente do politécnico necessita de ter o título de Agregado. No entanto a impossibilidade de atribuir o grau de doutor pelas instituições politécnicas, juntamente com as dificuldades em fazer investigação, fazem com que a Agregação seja pouco mais que uma miragem para a esmagadora maioria dos docentes do Ensino Politécnico.

6.      O Ensino Politécnico num quadro de alargamento da oferta formativa

Sendo certa a necessidade de manter e encorajar a formação aplicada de caráter profissionalizante, torna-se evidente, tal como tentámos demonstrar, que não será através do espartilhamento e da subalternização dos politécnicos que esse aumento será conseguido. Na verdade o estigma de pertencer ao politécnico tem-se vindo a enraizar devido ao caráter formal e hermético do sistema binário, refletindo-se nos acessos ao ensino superior. Poucos duvidarão que o rótulo "universitário" é garantia de maior preferência, que o rótulo "politécnico", independentemente das características do curso. Em Coimbra podemos encontrar um bom exemplo disso mesmo. Analisando um conjunto de sete cursos afins ministrados na Universidade e no Politécnico de Coimbra, concluímos que a primeira consegue preencher cerca de 2,3 vezes mais vagas que o segundo. A matriz cultural do País é o que é e nenhum ministro do ensino superior conseguirá mudar esse estado de coisas.

Não é necessário ir longe para encontrarmos sistemas integrados em que coexistem as vertentes académica e profissionalizante do ensino superior sob o chapéu comum de uma universidade. O modelo espanhol é um exemplo dessa integração, permitindo que as universidades incluam escolas técnicas com cursos de caráter mais aplicado, garantindo dessa forma a necessária diversidade na oferta de formações. Em Portugal temos alguns exemplos dessa integração através de algumas universidades (nomeadamente Aveiro e Algarve). No entanto o espartilhamento imposto pelo sistema binário, faz com que coexistam dentro da mesma instituição carreiras completamente estanques, e consequentemente condições de trabalho e perspetivas de desenvolvimento completamente distintas para os docentes que ingressaram no ensino superior por uma ou por outra via, independentemente das qualificações que tenham. Este sistema aberrante tem gerado como é natural clivagens e conflitos dentro das próprias instituições, dado instituir um grupo de docentes de primeira e um outro de docentes de segunda, independentemente das competências que tenham uns e outros.

Mais que um problema de igualdade de carreiras e de condições de trabalho, há um aspeto que se sobrepõe e que provavelmente irá ditar o destino do Ensino Politécnico, que tem a ver com a necessidade de racionalizar a rede de ensino superior em Portugal e de aproveitar adequadamente os recursos humanos que o País tem. Não faz sentido pagar a docentes doutorados com o dinheiro dos contribuintes, para assegurar a docência de cursos pós-secundários. Não faz sentido que algumas instituições politécnicas do interior do País continuem a definhar "orgulhosamente sós". Não faz sentido que se proclame a necessidade de apostar no ensino de ciências aplicadas e depois se impeçam as instituições que o ministram de adotar a designação de "universidade", afastando muitos potenciais candidatos. Não faz sentido manter dois subsistemas concorrentes e que se imitam mutuamente devido às pressões que sofrem, em vez de os integrar e dessa forma assegurar de facto a diferença de vocações. Não faz sentido manter serviços, instalações e competências em duplicado na mesma cidade ou na mesma região geográfica, com todas as perdas de eficiência que tal acarreta, numa altura em que o País se verga ao equilíbrio das contas do Estado.

A legislação aponta para a criação de consórcios regionais de instituições de Ensino Politécnico, devidamente separadas do Ensino Universitário. Mas será que nos tempos que correm nos podemos dar ao luxo de criar um consórcio formal que associa politécnicos geograficamente tão distantes como o de Bragança e o do Porto, quando existem duas Universidades mesmo ao lado de cada um deles? O mesmo se poderá dizer do que se passa em Coimbra, em Lisboa, na Beira Interior ou no Alentejo.

7.      Um caminho possível e desejável

Tendo em conta o exposto, há que começar a preparar os princípios para a criação de um sistema único, que deverá substituir o atual sistema binário. Os princípios de um sistema único deverão incluir: a criação de uma carreira única; a garantia de uma oferta diversificada de formações; a clarificação das vertentes técnica e científica no ensino superior; a utilização dos recursos humanos de acordo com as suas qualificações; o estabelecimento de critérios universais de qualidade para efeitos de financiamento e de atribuição de graus académicos; a racionalização da oferta formativa de modo a evitar redundâncias; a reestruturação e a racionalização na distribuição territorial das instituições, permitindo uma reorganização das instituições de ensino superior em Portugal.

Atualmente encontram-se criadas algumas condições que permitirão facilitar esse trabalho de reorganização, através da integração dos dois subsistemas de ensino. A conclusão da implementação do processo de Bolonha, a existência de uma agência de avaliação e acreditação do ensino superior, a recente legislação sobre o regime transitório no acesso à carreira do ensino superior politécnico e a pressão para tornar o Estado mais eficiente, poderão contribuir para que numa próxima legislatura (já vimos o que podemos esperar do atual ministro) possa ser dado esse passo. O processo poderá passar pela instituição de um referencial diversificado de oferta formativa para as instituições de ensino superior, que poderá incluir a exigência de um número mínimo de cursos oferecidos de nível 4, 5A, 5B, e 6 (sistema ISCED da UNESCO). Perante este referencial, as instituições poderão optar por uma de três vias: não alterar a oferta formativa por cumprirem os critérios, optar por uma reorganização interna de acordo com os recursos disponíveis ou optar pela fusão com outras instituições (universidades ou politécnicos). Poderão assim acontecer fusões entre politécnicos e universidades ou a passagem de politécnicos a universidades, caso disponham de um corpo docente que permita garantir a oferta formativa do referencial estabelecido. A Agência A3ES será a entidade adequada para verificar o cumprimento dos critérios e decidir sobre a acreditação da instituição.

O caminho mais óbvio parece ser assim o da integração dos dois sub-sistemas, dadas as vantagens que tal poderá trazer para a rede de ensino superior no País. Uma integração vertical dos dois subsistemas deverá coincidir com a racionalização da rede de ensino superior atualmente existente e com o termo do regime transitório atualmente em vigor para os docentes do Ensino Politécnico. No termo deste período haverá inevitavelmente uma triagem de docentes, no sentido de reter sobretudo os que obtiveram o grau de doutor, tal como tem vindo a acontecer com o subsistema universitário. No entanto a necessidade de manter um leque diversificado de formações permitirá incluir docentes não doutorados, de modo a preencher as necessidades das formações de nível 4 e 5B. Uma correta integração dos dois subsistemas poderá aí sim, contribuir para clarificar as vocações académica e profissionalizante no ensino superior, captar mais alunos para a segunda, ganhar eficiência e qualidade mantendo a diversidade da oferta formativa e garantir a dignidade que atualmente não existe numa parte do ensino superior em Portugal. Assim haja coragem política e vontade de enfrentar as forças corporativistas e os interesses instalados que, em ambos os subsistemas, contribuem para a manutenção de uma separação que subsiste desde há quase quarenta anos, apesar das profundas mudanças que se verificaram na Sociedade e no País desde então.


Joaquim Sande Silva
Prof. Adjunto Escola Superior Agrária Instituto Politécnico de Coimbra
jss@esac.pt

Bibliografia

Eurydice, 2007. Higher Education Governance in Europe. Policies, structures, funding and academic staff. In. Education, Audiovisual and Culture Executive Agency, Brussels, p. 148.

Eurydice, 2010. Focus on Higher Education in Europe 2010: The Impact of the Bologna Process. In. Education, Audiovisual and Culture Executive Agency, Brussels, p. 158.

GPEARI, 2008. Séries Estatísticas sobre Ciência, Tecnologia e Ensino Superior - Portugal. In. Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais, Lisboa, p. 106.

Jacinto, A.C., Rodrigues, P., 2004. Ação social no ensino superior publico 1998-2002. In. Fundo de Ação Social, Lisboa, p. 87.

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