Impugnação do ato de homologação da alteração do Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes do Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa


Sindicato Nacional do Ensino Superior (...) veio, em 15 de novembro de 2010, junto deste Tribunal Administrativo de Circulo, intentar Ação Administrativa Especial, contra a Universidade Técnica de Lisboa e Instituto Superior Técnico na qual se peticiona a "impugnação do ato de homologação da alteração do Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes do Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa".

Peticiona-se, a final, a necessidade da "... presente ação ser considerada procedente e em consequência:

a) Anulado o ato administrativo de homologação da alteração do Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes do Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa, melhor identificado em 1° da presente; e

b) Condenado o R. à pratica do ato devido consubstanciado no reenvio ao contrainteressado IST da proposta de regulamento de avaliação do desempenho dos docentes do Instituto Superior Técnico, para que o mesmo promova a audição do ora A. em cumprimento do disposto na parte final do n°1 do artigo 74°A do ECDU."

Em 14 de janeiro de 2011 veio a Entidade Demandada a apresentar Contestação (Cfr. fls. 56 a 59 Procº físico), no qual, a final, se pronuncia no sentido da improcedência da presente Ação.

Em 7 de fevereiro de 2011 foi apensado aos Autos o correspondente Processo Administrativo (Cfr. fis. 61 Proc° físico).

II - Pressupostos Processuais

Em 8 de julho de 2011 foi proferido Despacho Saneador, nos termos que infra se transcrevem (Cfr. Fls. 65 e 66 Procº físico):

"O tribunal é competente.

O Processo é o próprio e não enferma de nulidade.

Autor, e Entidade Demandada, têm personalidade e capacidade judiciárias e, ainda, legitimidade.

Não existem nulidades ou questões prévias que cumpra apreciar e que obstem ao conhecimento do mérito da causa. Nos presentes autos, as pegas das partes e o Processo Instrutor fornecem já todos os elementos necessários, mostrando-se a prova documental oferecida suficiente, sendo pois desnecessárias quaisquer outras diligências de prova (Art° 90° CPTA). Importa agora viabilizar a melhor sistematização dos factos relevantes e sintetização das posições em confronto com vista à tomada de uma decisão célere. Assim, não tendo as partes renunciado à sua apresentação, notifique o Autor para a apresentação de sucintas Alegações Escritas, formulando conclusões (Artº 91° n° 5 CPTA), pelo prazo de 20 dias, e depois a Entidade Demandada, para em igual prazo, querendo, as apresentar (Artº 91° n° 4, CPTA), acompanhadas de ficheiro informático, em formato "Word" (CD) nos ter- mos e para os efeitos do Artº 152° n° 6 do CPC, ex vi Artº 1° CPTA."

Em 23 de setembro de 2011 veio o Autor a apresentar Alegações, nas quais concluiu (Cfr. fls. 70 a 78 Procº físico):

"A) O disposto na parte final do nº 1 do artigo 74º A do Estatuto da Carreira Docente Universitária com as alterações introduzidas pelo Decreto Lei nº 205/2009 deduzidas pelo Decreto Lei n°205/2009 de 31 de agosto e pela Lei n°8/2010 de 13 de maio, determina que serão ouvidas as associações sindicais quanto ao regime de avaliação do desempenho constante de regulamento a aprovar por cada instituição de ensino superior;

B) "A audição das organizações sindicais constitui uma formalidade essencial do processo de formação dos regulamentos, não obstante não ter qualquer efeito vinculativo" - Paulo Veiga e Moura in Comentário aos Estatutos das Carreiras de Docente do Ensino Universitário e Politécnico, Coimbra Editora, pág. 134;

C) As alterações de normas regulamentares, estão sujeitas ao mesmo procedimento de elaboração, de negociação e de aprovação que os regulamentos que integram, uma vez que estes mais não são que um conjunto sistematicamente organizado de normas regulamentares;

D) O sentido e alcance da expressão "instituição de ensino superior" é aquele que resulta do disposto no artigo 5° n°1 do Decreto-lei n°205/2009 de 31 de agosto e bem assim do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, devendo entender-se que o contrainteressado IST é uma instituição de ensino superior para todos os efeitos legais, designadamente para os efeitos do n°1 do artigo 74°A do ECDU;

E) No procedimento de alteração do Regulamento, não foi dado cumprimento à formalidade essencial de audição dos sindicatos, tendo em resultado tal procedimento de alteração de normas do regulamento violado o disposto na parte final do n°1 do artigo 74°A do ECDU;

F) Consequentemente o ato administrativo de homologação, da alteração ao Regulamento de Avaliação do Desempenho do Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa, contraria o disposto na parte final do n°1 do artigo 74°-A do Estatuto da Carreira Docente Universitária, com as alterações introduzidas pelo Decreto Lei n°205/2009 de 31 de agosto e pela Lei n°8/2010 de 13 de maio, porquanto,

G) Procede a homologação de uma nova versão do Regulamento, resultante de um procedimento que não observou a formalidade essencial de audição das associações sindicais, violando além da supra citada disposição do ECDU, os direitos de negociação coletiva e de participação constantes das disposições do artigo 5° e do artigo 10° da Lei n°23/98 de 26 de maio, pela quais se rege o procedimento de audição das associações sindicais prevista no n°1 do artigo 74°A do ECDU;

H) O ato administrativo de homologação é um ato anulável nos termos e para os efeitos do artigo 135° do C.P.A., por violação do disposto no supra citado artigo 74°-A, das disposições do artigo 5° e do artigo 10° da Lei n°23/98 de 26 de maio e consequentemente do Princípio da Legalidade plasmado no artigo 3° n°1 do Código do Procedimento Administrativo. Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Ex.ª doutamente suprirá deve a presente ação ser considerada procedente por provada, assim se fazendo JUSTIÇA!" Em 11 de outubro de 2011, foram apresentadas as alegações da Entidade Demandada (Cfr. fls. 85 a 93 Procº físico), que igualmente retomam os argumentos anteriormente explanados, e onde se conclui:

"1. Nos termos do n° 1 do artigo 74.°- A do Estatuto da Carreira Docente Universitária (ECDU), na redação do Decreto-Lei n° 205/2009, de 31 de agosto, os docentes estão sujeitos a um regime de avaliação do desempenho constante de regulamento a aprovar pela instituição, ouvidas as organizações sindicais;

2. Em cumprimento deste artigo, e depois de ouvidas as organizações sindicais, incluindo o SNESup, ora A., foi publicado o Despacho n° 2809/2010, do Presidente do Conselho Geral Universidade Técnica de Lisboa, de 22 de janeiro de 2010 (2.a série, de 11.02.2010), figurando em anexo o Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes da Universidade Técnica de Lisboa aprovado por deliberação do Conselho Geral da UTL, de 14 de janeiro de 2010;

3. Com a publicação deste Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes da UTL, pela Universidade Técnica de Lisboa, foi dado cumprimento ao determinado no ECDU (cf. artigo 74.°-A e n°1 do artigo 74°- B);

4. Com efeito, quando estes artigos 74.°- A e 74°-B se referem a "instituição de ensino superior" reportam-se às Universidades e não a unidades orgânicas destas, como as faculdades ou institutos;

5. Assim, a aprovação dos regulamentos internos das unidades orgânicas da UTL, de regulamentação da avaliação de desempenho, que face ao ECDU podem não existir, não estão sujeitos a audição das organizações sindicais;

6. Face a este regime legal, o Despacho n° 11570/2010, do Reitor da Universidade Técnica de Lisboa, publicado no DR, 2ª série, de 15 de julho de 2010, pelo qual foi homologada uma alteração ao Regulamento de Avalização do Desempenho dos Docentes do Instituto Superior Técnico, aprovada pelo Conselho de Escola deste Instituto, não estava sujeito a audição das organizações sindicais;

7. Por outro lado, mesmo que se entenda que haveria lugar a audição das organizações sindicais, tal audição reportar-se-ia à aprovação do regulamento interno pela Unidade Orgânica - como de resto aconteceu na aprovação da versão inicial - e não ao ato de aprovação do Reitor da Universidade, pois estamos perante dois atos praticados por órgãos de pessoas coletivas públicas diferentes - a UTL e o IST;

8. Na verdade, a UTL e o IST, nos termos dos artigos 1 e 49 dos Estatutos da Universidade, são duas pessoas coletivas de direito público autónomas;

9. Ora, tratando-se de dois atos, seria o ato de aprovação do regulamento de avaliação do desempenho por parte do IST que estaria sujeito a audição das organizações sindicais e não o ato de homologação;

10. Por outro lado, não é possível através da impugnação do ato do Reitor da UTL considerar impugnado o ato do IST de aprovação da revisão do regulamento em causa nos autos, sob pena permitir-se-ia declarar inválido com efeitos gerais um regulamento sem a sua impugnação e a entidade que o elaborou e aprovou ser ouvida como R. nos autos, o que violaria o princípio do contraditório, princípio fundamental do Estado de Direito, consagrado na Constituição - cf artigo 2°;

11. Assim, o Despacho n° 11570/2010, do Reitor da Universidade Técnica de Lisboa, publicado no DR, 2ª série, de 15 de julho de 2010, pelo qual foi homologada uma alteração ao Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes do Instituto Superior Técnico, aprovada por este Instituto, o único impugnado nos autos, não estava sujeito a audição das organizações sindicais;

12. De qualquer modo, as alterações introduzidas pelo IST no seu Regulamento inicial são meras correções e ajustes, que decorrem da experiência adquirida no processo de avaliação de desempenho relativa  aos períodos 2004-2007 e 2008-2009, são meramente formais sem representar uma alteração substantiva ao regulamento em causa. Termos em que face ao exposto e com o mui douto suprimento de Vossa Excelência, que se peticiona, deve ser julgada improcedente a presente ação, sendo a R. UTL absolvida do pedido, como é de JUSTIÇA."

 

III - FACTOS PROVADOS:

Tendo em consideração as peças das partes, os documentos juntos aos autos, os factos provados e o Processo Administrativo, considera-se provada a seguinte matéria de facto, com relevância para o mérito da decisão:

1) A Universidade Técnica de Lisboa adotou um regulamento-quadro da avaliação de desempenho dos docentes com o qual se devem conformar os regulamentos das suas unidades orgânicas, sujeitos a homologação do Reitor ao abrigo do disposto no artigo 29° n°2 alinea q) e artigo 62° dos Estatutos da UTL, bem como do artigo 3° e do artigo 20° n°1 do regulamento-quadro (Regulamento de avaliação do Desempenho dos docentes da Universidade Técnica de Lisboa);

2) No âmbito do procedimento de aprovação do regulamento-quadro, o A. enquanto associação sindical representativa dos docentes do ensino superior, foi ouvido sobre a versão inicial do projeto de regulamento da UTL;

3) O Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes do IST, na sua versão inicial, foi homologado pelo Despacho n°4576/2010 de 1 de março, publicado no D.R. 2ª série n° 51 de 15 de março de 2010;

4) O Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes do IST (na sua versão inicial) foi homologado "Considerando que nos termos do artigo 74.° - A do Estatuto da Carreira Docente Universitária, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 205/2009, de 31 de agosto, os docentes universitários estão sujeitos a um regime de avaliação do desempenho constante de regulamento a aprovar por cada instituição de ensino superior."

5) O aqui Autor foi consultado/ouvido sobre a proposta do Regulamento (inicial) de Avaliação do Desempenho dos Docentes do Instituto Superior Técnico;

6) Em momento ulterior, pelo despacho n°11570/2010, publicado a 15 de julho de 2010 no Diário da República, 2ª Série, N°136, o Magnífico Reitor da Universidade Técnica de Lisboa homologou a alteração ao Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes do Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa;

7) A referida alteração reportou-se aos artigos 10°, 14°, 15°, 16°, 17°, 18°, 19°, 20°, 21°, 26°, 30°, 42° e do Anexo A, do Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes do IST na sua versão inicial (homologado pelo Despacho nº 4576/2010 de 1 de março) determinando a sua republicação integral;

8) O aqui Autor não foi ouvido previamente à conclusão do procedimento de alteração do Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes do Instituto Superior Técnico, sobre as propostas e/ou alterações levadas a efeito no Regulamento;

9) O IST, é uma Unidade Orgânica da Universidade Técnica, dotada de "...da autonomia prevista na Lei, em todas as suas vertentes,..." conforme resulta do disposto na alínea d) do n°1 do artigo 49° e do n°1 do artigo 50° ambos dos Estatutos da Universidade Técnica de Lisboa. - Cfr. Despacho Normativo n°57/2008, publicado no Diário da República 2ª Série, n°216 de 6 de novembro de 2008;

10) O IST, de acordo com o disposto no Artigo 1° dos seus Estatutos é uma pessoa coletiva de direito público, integrada na Universidade Técnica de Lisboa (UTL), e dotada de autonomia estatutária, científica, cultural, pedagógica, administrativa, financeira e patrimonial.

11) A presente Ação deu entrada nos Tribunais Administrativos em 15 de novembro de 2010 (Cfr. fls. 2 e sg SITAF). Nada mais resultou provado, ainda que indiciariamente, com relevância para a decisão da causa.

Nos termos do n° 1 do artº 92° e n° 1 alínea i) do artº  27°, ambos do CPTA, dispensa-se a vista aos juízes-adjuntos, proferindo-se emergentemente decisão, por se entender que a questão a decidir se não mostra complexa.

 

IV - DIREITO APLICÁVEL

Em face da factualidade dada como provada, importa agora proceder à aplicação à mesma do direito.

A fim de permitir uma mais eficaz visualização do que aqui está em causa, infra se transcreverá o n° 1 do Artº 74° A, do Estatuto da Carreira Docente Universitária, na versão introduzida pelo Decreto-Lei n° 205/2009 de 31 de agosto: "Artigo 74°-A

Avaliação do desempenho

1 - Os docentes estão sujeitos a um regime de avaliação do desempenho constante de regulamento a aprovar por cada instituição de ensino superior, ouvidas as organizações sindicais.
(...)"

Alega, em síntese, o Autor que a sua não audição relativamente às alterações introduzidas no Regulamento de avaliação de desempenho dos docentes do IST constitui fundamento legal para a recusa da homologação do regulamento por parte do Reitor.

A questão aqui controvertida e simples é linear, atenta toda a factualidade dada como provada.

Com efeito, o disposto na parte final do n°1 do artigo 74°-A do Estatuto da Carreira Docente Universitária com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 205/2009 de 31 de agosto e pela Lei n°8/2010 de 13 de maio, determina que as instituições de ensino superior deverão ouvir as organizações sindicais sobre os regimes de avaliação do desempenho a constar de regulamento.

Não resulta, em momento algum dos normativos aplicáveis, que aquela prerrogativa se cinja "às Universidades", e não "a unidades orgânicas destas" como defende a Entidade Demandada.

As alterações de normas regulamentares, estão sujeitas ao mesmo procedimento de elaboração que os Regulamentos originários, sob pena de, a não ser assim, tal permitir a subversão do procedimento, na medida em que sempre permitiria, a dois tempos, aprovar normas regulamentares, contornando a obrigação de audição das instituições sindicais. O referido não significa que os contributos dados pelas Associações sindicais revistam qualquer sentido vinculativo, sendo que sempre terão as Entidades Administrativas que ponderar os contributos que venham a ser apresentados. Em síntese, as Entidades Administrativas não têm de seguir, naturalmente, as pretensões apresentadas pelos Sindicatos, mas terão, em qualquer caso, vinculativamente, que os ouvir.

Como refere Paulo Veiga e Moura in Comentário aos Estatutos das Carreiras de Docente do Ensino Universitário e Politécnico, Coimbra Editora, pág. 134, citado pelo Autor, "A audição das organizações sindicais constitui uma formalidade essencial do processo de formação dos regulamentos, não obstante não ter qualquer efeito vinculativo".

Assim sendo, os atos de elaboração, alteração e homologação, designadamente, do Regulamento de Avaliação do Desempenho do Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa, terá de ser antecedido da necessária audição das Associações sindicais, sob pena de, a não ser assim, se mostrar violado o n°1 do artigo 74°-A do Estatuto da Carreira Docente Universitária, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n°205/2009 de 31 de agosto e pela Lei n°8/2010 de 13 de maio. No caso aqui controvertido não foi, confessadamente, observada a referida formalidade essencial, uma vez que precedentemente à homologação de uma nova versão do Regulamento referido, não foram ouvidas as associações de cariz sindical, representativas dos destinatários do Regulamento, o que violou, para além do referido, os direitos de negociação coletiva e de participação constantes das disposições do artigo 5° e do artigo 10° da Lei n°23/98 de 26 de maio.

Em face de tudo quanto precedentemente resulta expendido não resta ao Tribunal qualquer outra alternativa que não seja a de reconhecer as citadas irregularidades no procedimento de alteração ao identificado Regulamento, o que determinará a anulação do Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes do Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa.

* * * *

Vem ainda peticionada a prática do ato devido consubstanciado no reenvio ao contrainteressado IST da proposta de regulamento de avaliação do desempenho dos docentes do Instituto Superior Técnico, para que o mesmo promova a audição do aqui Autor, em cumprimento do disposto na parte final do n°1 do artigo 74°A do ECDU.

Em qualquer caso, vindo assim requerida a condenação da Entidade Demandada na prática de ato devido, a mesma está necessária e logicamente condicionada pela letra do n° 2 do Artº 71° do mesmo CPTA, no qual se refere que "quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido". O requerido baseia-se, designadamente, na alínea b) no nº 2 do Artº 47 do CPTA, o qual refere que:

Com qualquer dos pedidos principais podem ser cumulados outros, nomeadamente "o pedido de condenação da Administração a adoção dos atos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado e dar cumprimento aos deveres que ela não tenha cumprido com fundamento no ato impugnado."

A este propósito refere Mário Aroso e outro em anotação ao Artº 4° do CPTA (in Comentários ao CPTA - 2005 - pág. 38) que "...o interessado pode cumular o pedido de anulação contenciosa com um pedido de condenação à adoção dos atos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado". Mais aí se refere que "...se a cumulação abarcar atos ou operações necessários ao restabelecimento das situação atual hipotética, são aplicáveis as regras constantes do Artº 173° (CPTA) visto que estamos ... no domínio de aspetos relativos à execução de uma decisão anulatória. Neste caso ... o tribunal poderá proferir decisão nos termos previstos no n° 3 do Artº 95º (CPTA) ...".

Para melhor enquadrar o que infra se decidirá, transcreve parcialmente o n°1 do Artº 173° do CPTA:

"1 -... a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no ato entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado." Ainda em conexão com a presente questão, refere o Artº 95° n° 3 do CPTA que "quando, com o pedido de anulação ... de um ato administrativo, tenha sido cumulado pedido de condenação da Administração a adoção dos atos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o ato impugnado não tivesse sido praticado, mas a adoção da conduta devida envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, sem que a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma atuação como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo da conduta a adotar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela administração".

Importará pois ter em atenção que a reconstituição da situação atual hipotética, a efetuar, implica que, em juízo de prognose anterior objetivo, se retroceda ao momento em que, no caso, o ato anulado foi praticado, procurando repristinadamente reconstituir a situação que existiria caso o ato tivesse sido, desde logo, legal.

Na realidade, ao Tribunal está vedada a possibilidade de obstar a que a Administração pratique atos inseridos no âmbito do seu poder discricionário, sem prejuízo de lhe ser ilícito impor que os mesmos, a serem executados, cumpram os desideratos e formalismos legal e regulamentarmente aplicáveis.

Assim, estando-se perante requerida prática de ato legalmente devido, nos termos e para os efeitos do disposto no n° 2 do artigo 71° do CPTA, não poderá, no entanto, o tribunal "obrigar" a emitir um determinado Regulamento, podendo tão-só, determinar que seja dado cumprimento pontual aos normativos aplicáveis, já que trata de um ato dependente da formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa. Assim, terá o Tribunal de limitar-se a impor à Administração que cumpra os normativos aplicáveis no âmbito do procedimento tendente à alteração do Regulamento de Avaliação de Desempenho dos Docentes do IST, mormente através da prévia audição das Associações sindicais.

 

V - DECISÃO

Pelo exposto, julga-se procedente a presente Ação:

a) Anulando-se o ato de homologação da alteração do Regulamento de Avaliação do Desempenho dos Docentes do Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa,

b) Condenando-se a Entidade Demandada à prática do ato devido, consubstanciado no reenvio ao IST da proposta de regulamento de avaliação do desempenho dos docentes deste, para que o mesmo promova a audição das Associações Sindicais, em cumprimento do disposto na parte final do n°1 do artigo 74°A do ECDU."

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