Retórica e Realidades nas Reformas do Ensino Superior e no Processo de Bolonha[

Teresa Carla Oliveira e Stuart Holland1]

Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra e
Coimbra Centre for Innovative Management

A expansão do ensino superior, para além de ser um direito de cidadania, é considerada pelos governos como vital para uma economia assente no conhecimento na era global. Contudo, a retórica sobre este tema, a níveis nacionais, e em relação à Declaração de Bolonha, está a ser contrariada pela prática. Grande parte do ensino superior tornou-se weberiano na estrutura, fordista na produção de conhecimento estandardizado, taylorista na avaliação contínua de resultados e foucaultiana na vigilância do ensino. Estas são teses fortes, as quais, sublinhe-se, necessitam também de diferenciação, uma vez que o próprio Weber condenava a falta de alma da burocracia, enquanto Foucault não estabelecia qualquer distinção entre a criatividade que os educadores desejam empregar no ensino, e o modo como a vigilância os pode impedir de o fazer. Este artigo avalia as implicações disto a partir das reformas do Ensino Superior no Reino Unido e da experiência inicial do Processo de Bolonha em Portugal, e sugere que, muito embora a Declaração tivesse como objectivo aumentar a autonomia na área do ensino superior, o Processo pode ter como resultado, para este nível de ensino, um mercado comum estandardizado, em vez de uma comunidade diversificada. Para além disso, este artigo propõe alternativas, para as quais já existe financiamento europeu e que podem elevar a qualidade do ensino superior na Europa, concretizando as suas aspirações no sentido de uma maior coesão social.

Ao longo do séc. XX e especialmente nas décadas mais recentes, registou-se uma grande expansão do ensino superior na Europa. Este crescimento implica uma preocupação acrescida com standards e normas, de modo a garantir a qualidade. De igual modo, enquanto direito de cidadania, o ensino superior deveria, em princípio, oferecer uma formação igual ou de qualidade semelhante a todos os estudantes. As universidades e outras instituições de ensino superior devem exercer também a dupla função de ensinar e investigar, procurando formar os estudantes segundo modos de pensar inovadores e dar-lhes a conhecer novas descobertas, a partir das fronteiras do conhecimento. Aqui, porém, colocam-se alguns dilemas. Se os standards produzirem estandardização, perde-se a diversidade. Se aqueles que se tornarem os guardiães daquilo que passa por qualidade reconhecida no ensino e na investigação insistirem em normas gerais para avaliar estes parâmetros entre universidades, poderão prevalecer os paradigmas convencionais, inibindo a criatividade e a inovação. Se as disciplinas forem altamente especializadas, como provável que aconteça na pesquisa mais avançada num domínio particular, pode haver uma perda de sinergias e de fertilização cruzada na investigação. Se as disciplinas, para além disso, forem objecto de investigação e ensino não apenas em departamentos, mas também em áreas compartimentadas, dentro de limites definidos, muito à semelhança do que acontece na estrutura multidivisional da grande empresa moderna, analisada por Chandler (1962), poderá haver pouco espaço para incentivar o pensamento lateral dos estudantes. Estes terão de encontrar os seus próprios rumos, se puderem, num labirinto de saberes não relacionados.

Para avaliar estes dilemas, este artigo baseia-se no processo e nos resultados da implementação de reformas do ensino superior no Reino Unido, bem como em dados obtidos em Portugal num dos primeiros exercícios de avaliação de um sistema nacional de ensino superior no âmbito do Processo de Bolonha. Em primeiro lugar, consideramos os standards e normas relativos à vigilância e às hierarquias, e comparamos a produção de conhecimento com os modos de produção na esfera económica. Em segundo lugar, analisamos a expansão do ensino superior confrontando-a com paradigmas fordistas de produção em massa, com a análise weberiana da hierarquia e com os conceitos foucaultianos e tayloristas de vigilância. Em terceiro lugar, avaliamos em que vertentes se pode considerar que o ensino superior está a funcionar, e para quem, com base num estudo de caso realizado sobre este assunto pelo National Institute of Economic and Social Research do Reino Unido e em dados de um estudo de caso sobre quatro países co-dirigido por nós, que mostra que as capacidades adquiridas através da aprendizagem informal na vida e através do trabalho não formal ultrapassam largamente aquelas que são adquiridas através da educação formal. A partir destas conclusões, questionamos se o ensino superior ao nível do 1º Ciclo (estudos não graduados) tem ou deve ter como preocupação primordial a empregabilidade, no sentido de introdução aos saberes de uma disciplina, em vez de educare no sentido de servir de base tanto para a vida como para o trabalho. Em quarto lugar, o artigo demonstra a que ponto o Processo de Bolonha corre o risco de reproduzir algumas das características mais negativas da educação de massa fordista, da hierarquia weberiana, e da vigilância tanto foucaultiana como taylorista. Estes dados serão depois confrontados com recomendações no sentido de um ensino mais individualizado, semelhante à especialização flexível e à produção de qualidade diversificada pós-fordistas, e com as implicações destas recomendações em termos de recursos, no que diz respeito à coesão social e económica. Por último, serão sumariadas as conclusões.

Foucault e Taylor

Foucault (1977) salienta que a expansão da educação de massa implica o surgimento de normas educativas. Em primeiro lugar, são necessários alunos que tenham concluído o ensino secundário e que saibam ler, escrever e calcular, de modo a que os empregadores possam ter a certeza de adquirirem "mais valias" ao contratá-los. Em segundo lugar, são precisos resultados fiáveis, o que implica possibilidade de aferição e, para tal, avaliação formal. Em terceiro lugar, é necessária a vigilância para garantir que as normas são respeitadas. Para Foucault, o resultado de tudo isto é o seguinte:

"Os juízes da normalidade estão presentes em todo o lado. Vivemos na sociedade do professor-juiz, do médico-juiz, do educador-juiz ... após a era da justiça ‘inquisitorial', entrámos na era da ‘justiça examinatória'" (Foucault, 1977, pp. 304-5)

Tanto o uso irónico do termo "justiça examinatória" como a análise da vigilância, por parte de Foucault, têm uma força reverberante, da qual fazemos eco neste artigo. Todavia, são poucos os professores em qualquer nível de ensino que se preocupam exclusivamente com os exames e com juízos de valor, em vez de se concentrarem em ensinar como vocação. Um médico pode emitir juízos, nomeadamente quando recomenda a alguém que perca peso e faça mais exercício, mas estes juízos podem ser para o nosso próprio bem e, de qualquer modo, a opção de os aceitar ou não é sempre nossa. Pelo contrário, não temos possibilidade de escolha quando um governo julga necessário sujeitar as crianças do primeiro ciclo do ensino básico a testes regulares, ou quando determina que as ciências sociais devem ser avaliadas segundo critérios restritivos. Para além disso, ao contrário da perspectiva de Foucault, que procurava conscientemente redirigir a reflexão sobre o poder, do modo como este pode ser detido e exercido por um Estado, classe, ou hierarquia, para considerar a forma como opera a níveis inferiores polivalentes (Foucault, 1970, 1972, 1977, 2002), as hierarquias e o papel do Estado, ou das agências que o representam, são centrais no que diz respeito à maneira como os seus funcionários, na educação, podem ensinar. Foucault tinha razão em salientar que era o Estado, em França, que centralizava a educação e a sujeitava à normalização, por exemplo nas Ecoles Normales. Porém, isto acontecia não apenas por causa da justiça examinatória, mas para anular o domínio da Igreja, a influência da religião, e para cumprir valores republicanos como a égalité e la carrière ouverte aux talents.

É importante distinguir igualmente as diferenças entre regras, normas, standards e especialização. Uma regra é algo que, em princípio, deve ser observado, como, por exemplo, os critérios de excelência num exame, ou o número de horas que um professor do ensino superior deve dar numa determinada cadeira, para não dar azo a lamentos como os de Adam Smith, que dizia que os professores de Oxford nos seus anos de estudante eram preguiçosos, não liam nada e não ensinavam nada de jeito (Rothschild, 2002). Uma norma é o modo como as pessoas se comportam normalmente, quer no ensino, quer na aprendizagem. Um exemplo é o facto de ser normal, ou anormal, ir ou não ir às aulas, ou ler realmente a bibliografia e questioná-la, em vez de simplesmente tirar apontamentos daquilo que é dito pelo professor, ou descarregar textos e copiar conceitos da internet sem os entender. Um standard é um padrão de desempenho, como, por exemplo, no caso da formação especializada para a prática geral da medicina, em relação à qual o público, com toda a razão, espera que os standards sejam elevados. O conceito de especialização pode carregar o estigma de significar saber cada vez mais sobre cada vez menos, até alguém com um problema cardíaco descobrir, através de um especialista, que necessita de ser operado ou de um transplante. Nesse momento, o sucesso de um cirurgião e de uma equipa de apoio especializados torna-se vital (Edmonson, 2003, Knight, 2008).

Por conseguinte, as regras, as normas, os standards e as especializações não podem simplesmente ser rejeitados como repressivos. São essenciais ao bom funcionamento de qualquer organização, e da sociedade em sentido lato, do mesmo modo que os critérios independentes na avaliação. A introdução de exames para o funcionalismo público no final do séc. XIX, na Europa continental e nos Estados Unidos, ajudou a evitar não somente o clientelismo, mas também a incompetência: por exemplo, a incompetência dos aristocratas britânicos que detinham postos de comando na Guerra da Crimeia, e o seu total desprezo pelos padrões no cuidado dos feridos, o qual levou Nightingale a estabelecer critérios e standards para os cuidados hospitalares modernos. Para além disso, os exames públicos com critérios pré-determinados constituíam também um elevador em termos de mobilidade social, tendo revelado a sua eficácia política e social bem antes do séc. XIX. Durante milénios, a China imperial foi governada com sucesso por um funcionalismo público composto por uma classe mandarim, cujo acesso dependia exclusivamente de um exame, no qual o acto de copiar era punido com castigos rigorosos e, inclusivamente, com a morte. Foi devido a este facto, aliado a regulamentação restrita sobre a posse da terra e aos limites impostos a este tipo de propriedade, que a China evitou o despertar de divisões de classe até ao impacto do capitalismo ocidental no séc. XIX (Hutton, 2008).

A argumentação de Foucault sobre a especialização de tarefas e a vigilância foi antecipada por Marx (1867), Taylor (1911), e também Weber (1930, 1947, 1957). Este facto, porém, necessita igualmente de problematização, uma vez que há diferenças chave entre estes autores. Marx considerava a especialização e a vigilância por parte de supervisores como centrais à dinâmica e à eficiência do capitalismo. Taylor teve um impacto muito mais directo e alargado sobre a prática de gestão propriamente dita, incluindo em Lenine, que leu Taylor e decidiu aplicar os respectivos princípios, tanto ao seu horário de trabalho quotidiano como a toda a União Soviética, em conjugação com os princípios da produção de massa (Stites, 1984). Contudo, Taylor apoiava e advogava a vigilância dos trabalhadores de um modo que não surge nem em Marx, nem em Foucault, apesar de ser defendido por Estaline.

A obra de Taylor está repleta de sentenças morais: por exemplo, a afirmação de que os trabalhadores necessitam de ser "ensinados, treinados e guiados, porque são preguiçosos, mandriões, gananciosos, egoístas, desonestos, hipócritas e estúpidos" (Taylor, 1911, apud Monin et al, 2003). Para além disso, Taylor considerava-se o apóstolo de um novo testamento da gestão, recusando alegremente a parábola de Cristo, segundo a qual "Os últimos serão os primeiros e os primeiros serão os últimos" (Mateus, 20: 16), para afirmar que: "No passado, o homem foi o primeiro; no futuro, o sistema terá de ser o primeiro" (Taylor, 1911, p.7). Taylor propôs o "estudo rigoroso e minucioso do movimento e do tempo", no qual "há sempre um método e um instrumento que são os melhores" (Taylor, 1911, p. 25), não apenas como um ganho de eficiência ou como uma forma mais elevada de organização racional, à semelhança de Weber, mas sim enquanto alternativa universal ao seu preconceito de que os trabalhadores seriam preguiçosos e fugiriam ao trabalho.

Hierarquia Weberiana, Fordismo e Pós-Fordismo

Os próprios termos weberiano, fordista e pós-fordista necessitam igualmente de diferenciação. Usamo-los neste artigo e noutros (por exemplo, Oliveira e Holland, 2007a, 2007b, 2008), porque revelam potencialidades conceptuais e explicativas. Porém, muito embora Weber considerasse a burocracia, com as suas regras e normas, como uma forma de governo muito mais racional do que o nepotismo das sociedades tradicionais ou das lideranças carismáticas, reconhecia também que a estrutura hierárquica dessa mesma burocracia era oligárquica, em vez de democrática, impenetrável aos clientes, e "sem alma", por recusar o individualismo. Weber lamentava que a burocracia tivesse produzido:

"especialistas sem visão, sensualistas sem coração; esta nulidade que imagina que atingiu um nível de civilização jamais conquistado" (Weber, 1930, p.182).

Weber afirmava que "a grande questão" era que alternativa poderia "manter uma parte da humanidade livre deste parcelamento da alma e deste domínio supremo do modo de vida burocrático" (Weber, 1957, p. 182). A sua recomendação consistia naquilo a que chamava "democracia imediata", e que incluía a definição de períodos curtos para o exercício de um cargo (no contexto do ensino superior, não haveria lugar à sua posse definitiva); um mandato de conduta definido com rigor; a obrigação de submeter todas as questões imprevistas a uma assembleia de membros ou a uma comissão, em representação dessa assembleia; a rotação de cargos representativos; e o exercício dos cargos como vocação e não como mera profissão. No ensino superior, até ao surgimento de algumas propostas mais recentes, que defendem que as universidades deveriam ser geridas por conselhos de administração, eram estes os princípios pelos quais se regiam a maior parte das faculdades, com excepção da nomeação definitiva para um cargo. Para além disso, apesar de as condições para conquistar a nomeação definitiva poderem incentivar atitudes de conformismo e reproduzir um paradigma particular, em vez de promoverem o desafio ou a alteração daquele paradigma, a nomeação definitiva em si significa também a liberdade de dissidência, sem receio de sanções.

Blau (1970) criticou Weber pela sua tendência de presumir que a burocracia, enquanto forma de organização, implica que aqueles que trabalham nesse âmbito são necessariamente burocratas. Esta crítica é paralela àquela que fizemos anteriormente em relação à afirmação de Foucault (1977) de que os professores são forçosamente educadores-juizes. Assim, é possível que o sistema estatal de educação ou de saúde, e o modo como é organizado, seja hierárquico e burocrático. Mas os professores, os profissionais de saúde e os outros funcionários públicos podem rejeitar tanto as estruturas e os procedimentos burocráticos como Weber fazia. A confirmação disto está patente em estudos como o de Atkinson e Claxton (2000) sobre a educação, e como o de Bolton (2003) sobre os serviços de saúde. Acresce que, como Legge (2005) notou, aquilo que desde a década de 80 tinha tendência a ser rejeitado ou condenado como "burocracia" era benigno, quando comparado com as estratégias de cortes, de outsourcing, e de dividir para reinar, da filosofia de mercado que domina no sector privado e que foi introduzida no sector dos serviços públicos através dos mercados internos na saúde e na educação (Pollock, 2004; Smithers, 2005).

Há ainda outras questões que pretendemos tratar neste artigo: nomeadamente, a questão de saber se a estandardização, vital para a burocracia, pode ou não destruir a diferenciação de produtos e a inovação, designadamente no ensino superior. Por exemplo, apesar de o objectivo explícito da Declaração de Bolonha ser a diversidade, não será este objectivo contrariado na prática pelo European Credit Transfer System (Sistema Europeu de Transferência de Créditos), o qual implica comparabilidade, mas também, na interpretação do Processo de Bolonha que é feita pela Comissão Europeia, necessita alegadamente de integração num sistema para uma Área Europeia do Ensino Superior, segundo critérios estandardizados aplicados aos investimentos e aos resultados do ensino? Ou ainda: será que algum dos envolvidos na administração da hierarquia do Processo de Bolonha alguma vez conceptualizou realmente o resultado provável do mesmo, nos termos da burocracia inflexível weberiana, ou nos termos das alternativas pós-fordistas mais flexíveis? Uma vez que as responsabilidades destas pessoas se exercem sobre a gestão da educação, não deveriam elas ter consciência de que estes são, há décadas, os problemas centrais que preocupam os estudos, tanto sobre a educação como sobre a gestão? Ou será que estes responsáveis não têm consciência de que o modo como desenvolvem o Processo de Bolonha é também a razão pela qual as ambições anteriores de integração europeia ficaram bloqueadas durante décadas e fracassaram, à semelhança do que aconteceu com os objectivos diferentes para um Estatuto Comum das Empresas e uma Política Industrial Comum? Regressaremos mais tarde a estas questões.

É de assinalar que, na perspectiva da hierarquia de gestão weberiana ou outras, não ficou claro se o Processo de Bolonha foi objecto de uma reflexão profunda sobre a distinção entre a lógica organizacional e operacional, e sobre a medida em que a segunda pode contrariar os objectivos de organização. A lógica organizacional diz respeito à estrutura e à estratégia de uma organização (Chandler, 1962). A lógica operacional diz respeito àquilo que é feito e como é feito (Oliveira, 2004). Pode ser explícita ou implícita (Oliveira, 2002, 2006). Porém, ambas, e as suas inter-relações, precisam de ser avaliadas, se quisermos perceber o que se passa, quer na política e na governação, quer na esfera da produção, quer na educação. Por exemplo, a delegação e a designação de tarefas dentro de estruturas multidivisionais, introduzidas por Alfred Sloan na General Motors, funcionaram bem para produtos estandardizados em mercados estáveis. Mas impediram tanto o movimento paralelo do pessoal ou de outros empregados, como a aprendizagem paralela (Womack e Jones, 1996, 2005). Durante décadas, as empresas globais de maior sucesso foram mais horizontais do que verticais em termos de organização, permitindo quer um grau maior de autonomia para as suas unidades operativas, quer uma geometria variável de múltiplas alianças estratégicas e joint ventures, por oposição a uma estrutura rígida em pirâmide. A Nokia é um exemplo paradigmático, ao qual também regressaremos mais tarde.

A organização, quer vertical quer horizontal, permite múltiplas estratégias de produto. Porém, as estratégias horizontais aproveitam-nas, ao passo que as estratégias verticais tendem a oferecer-lhes resistência, uma vez que a diversidade pode implicar que um modo de pensamento paralelo, uma organização paralela ou iniciativas locais correspondam a uma perda de controlo supra-nacional. Acresce que os gestores das grandes empresas globais raramente reflectem sobre isto, para seu próprio prejuízo, tal como acontece com os ministros da educação, ou com aqueles em quem delegam responsabilidades sobre aspirações admiráveis, as quais, quando delegadas num nível operacional, podem entrar em completa contradição com aquilo a que almejam na esfera dos valores.

Figura 1
Estratégias estandardizadas e personalizadas

 

Produção
Estandardizada

Produção
Personalizada

Baixo
Volume

Produção Especializada Dedicada

Especialização
Flexível

Volume
Elevado

Produção em Massa Inflexível

Produção de Qualidade Diversificada

Adaptado de Streeck, W. (1989).

Por exemplo, a figura 1 foi construída com base nas distinções de Streeck (1989) entre a produção estandardizada e a produção personalizada na esfera económica. Embora Streek não tenha aplicado esta distinção à educação, acreditamos que tem paralelos directos com ela. Assim, no quartil superior esquerdo, a produção especializada de baixo volume pode ser estandardizada, como acontece na introdução de técnicas standard de análise em turmas pequenas, semelhante à produção artesanal de um produto estandardizado. No quartil inferior esquerdo, a produção em massa inflexível é fordista, como é também fordista uma aula teórica introdutória de teorias e conceitos standard para uma massa de 60, 120, ou mesmo mais de 200 alunos. No quartil superior direito da figura, a especialização flexível corresponde à produção de baixo volume pós-fordista de conceitos diferenciados, como acontece numa turma mais pequena. Esta permite um ensino adaptado às necessidades individuais, que podem ser as necessidades de estudantes graduados em áreas especializadas, combinando métodos de investigação qualitativos e quantitativos. No quartil inferior direito, a produção de qualidade diversificada também é pós-fordista, mas consegue ser concretizada mesmo com um volume elevado, à semelhança de um curso introdutório que trate a relevância de diferentes disciplinas para a área de estudos de determinados alunos. Contudo, apesar de estas distinções serem comuns na teoria da gestão, parecem ter escapado aos arquitectos da Área Europeia do Ensino Superior, os quais, possivelmente sem consciência desse facto, têm tentado alcançar apenas o quartil inferior esquerdo fordista da figura 1.

Reformas do Ensino Superior no Reino Unido

No Reino Unido, ao mais alto nível dentro da hierarquia educativa, tem havido um elevado reconhecimento consciente de que as reformas educativas necessitam de capacitar os jovens para um meio competitivo pós-fordista e para a aprendizagem auto-dirigida. Por isso, uma circular do Departamento do Emprego e da Educação, de 1997, o ano da eleição do novo governo trabalhista, declarava que:

"Reconhecemos que os indivíduos necessitarão de estar equipados com as capacidades básicas necessárias para gerir a sua própria aprendizagem... Muitas pessoas têm uma probabilidade crescente de viver as chamadas "vidas portfolio", precisando constantemente de actualizar as suas qualificações e conhecimentos, de modo a aproveitar as oportunidades que surgirem. As suas capacidades necessitam de ser transferíveis... Este mundo em mudança colocará uma ênfase muito maior nos indivíduos que assumirem a responsabilidade de reflectir sobre as experiências que já tiveram, de fixar objectivos de futuro, e de preparar planos para alcançar esses objectivos, de modo a aumentarem a sua contribuição e a sua empregabilidade" (DfEE, 1997 1.8-1.10).

Esta retórica era impecável, no que diz respeito quer ao facto de os indivíduos deverem gerir a sua aprendizagem, quer à prática reflexiva. Porém, era totalmente contrariada por uma lógica operacional de exclusão dos professores da "responsabilidade de reflectir sobre as experiências que já tiveram, de fixar objectivos de futuro, e de preparar planos para alcançar esses objectivos" (ibid). Esta declaração aconteceu após ter sido introduzido um Currículo Nacional standard no Reino Unido pelo governo Thatcher, com especificações precisas sobre aquilo que devia ser ensinado, e como devia ser ensinado, ao qual acrescia a vigilância do movimento e do tempo sobre como "o produto" era entregue, de um modo foucaultiano. Com a introdução de Exercícios de Avaliação da Investigação, esta vigilância foi alargada ao ensino superior. É o que descreve Patrícia Bradfoot, Professora de Educação na Universidade de Bristol:

"À medida que o jargão dos indicadores de desempenho, das auditorias e do controle e verificação da qualidade se generaliza cada vez mais, diariamente, em todos os sectores da educação, torna-se claro que a ‘autoridade hierárquica' e o ‘juízo normalizador' de Foucault se tornaram uma das características definitivas dos serviços públicos contemporâneos. Este edifício elaborado baseia-se no pressuposto racionalista de que os dados assim produzidos são rigorosos e significativos, apesar do corpo já enorme de bibliografia científica que documenta o carácter vago inerente a um processo que é, inevitavelmente, perpassado pela subjectividade humana' (Bradfoot, 2000, p.209)

Há também uma contradição central entre uma lógica operacional explícita e uma lógica operacional implícita, no que diz respeito à avaliação da qualidade do ensino ou da investigação no ensino superior. A lógica organizacional explícita consiste em conseguir uma qualidade mais elevada, com base no modo como o ensino está organizado, e em garantir ao público que está a receber valor em troca de dinheiro. Porém, a lógica operacional de avaliação tende a negar isto, uma vez que é mais fácil medir e comparar a quantidade do que a qualidade: por exemplo, valorizar o número de horas gasto a ensinar, como input, em vez do facto de os professores terem ou não autonomia para poderem introduzir métodos inovadores de ensino.

Há alternativas a um ranking meramente quantitativo que podem visar mais directamente a qualidade e as suas subtilezas. Por exemplo, o sistema de notas de Oxbridge permite múltiplas combinações de alfa, beta, gama e delta. Assim, um exercício tutorial ou um exame final poderia receber a nota alfa- / beta++, que significa menos de alfa simples, ou seja, abaixo da nota máxima (alfa menos), sobre duas notas, em média, acima do beta simples. Para além disso, a distinção diádica quantitativa-qualitativa tende a registar um uso acentuado nas metodologias de investigação. As múltiplas dimensões de um tal sistema de notas podem permitir mais de uma centena de classificações associadas às quatro classes de uma nota final, estendendo-se de alfa como nota de primeira classe a delta como nota de quarta classe, e, ao mesmo tempo, reconhecer que a última também pode ter alguma qualidade de nível mais elevado. Tal não acontece quando a escala é apenas quantitativa, por exemplo, de zero a vinte, como acontece em Portugal.

Shah e Corley (2006) e Symon e Cassell (2006) demonstraram recentemente que a investigação também pode combinar facilmente as classificações quantitativas e qualitativas. Porém, o facto de a avaliação ser mais fácil em termos de classificações quantitativas, aliado à preferência fortemente enraizada, no âmbito das ciências sociais positivistas, por metodologias quantitativas, tem efeitos dissuasores sobre a investigação inovadora. Isto inclui o conhecimento foucaultiano enquanto poder, desde o cume da hierarquia de avaliação e financiamento no âmbito da educação, até aos níveis inferiores e ambivalentes que dizem respeito ao comportamento individual e de grupos, identificados pelo próprio Foucault na sua Arqueologia do Saber (Foucault, 1972). Assim, os investigadores começam a aprender aquilo que terá probabilidade de ser aceite pelas instituições financiadoras e a adoptar e adaptar as suas propostas nessa linha, reforçando o conformismo, mesmo que o façam a contra-gosto. Numa reportagem feita recentemente pelo Financial Times sobre processos de avaliação conduzidos pelas autoridades responsáveis pelo ensino superior da Inglaterra, País de Gales, Escócia e Irlanda do Norte, Green (2008) deu conta da opinião generalizada de que os critérios de tais avaliações dos métodos de ensino e das propostas de investigação:

"distorciam os resultados da investigação, criavam um mercado laboral feroz de contratações e despedimentos entre os académicos e impunham pressões intoleráveis sobre as instituições que deviam concentrar os seus esforços na produção de excelência, em vez de na demonstração dessa excelência aos inspectores governamentais" (Green, ibid).

Recentemente também, houve algum reconhecimento da parte de agentes envolvidos nos processos de avaliação do Reino Unido quanto à pertinência dessas críticas. O processo de avaliação da investigação de 2008 será substituído a partir de 2013-2014, em princípio, por uma espécie de procedimento "light". Tal como reconheceu Cary Cooper, que dirigiu os painéis que avaliaram a investigação em estudos empresariais e gestão em 1996 e 2001, as revistas tornaram-se mais especializadas, a investigação inter-disciplinar foi expurgada, ao mesmo tempo que a importância dos processos de avaliação para a obtenção de financiamentos governamentais conduziu a um "mercado de transferências", no qual os académicos com um bom currículo de publicações começaram a ser contratados para elevar o perfil de investigação de um qualquer departamento, reforçando por esta via o sucesso de faculdades já fortes, e enfraquecendo aquelas que esses académicos deixavam (Green, ibid).

Contudo, é pouco provável que a reorganização da avaliação da investigação, ao mais alto nível, no Reino Unido, possa eximir-se à lógica operacional de classificação por critérios quantitativos. Alguns dos envolvidos admitem que ainda têm de resolver a questão "métrica" do novo sistema, mas que incluirão critérios quantitativos, tal como o número de pós-graduações completadas, o número de citações de artigos publicados com peer-review, o volume de fundos para a investigação, e um sistema de classificação quantificado que irá do 0 e do 1 ao 4*. Este sistema será paralelo às quatro notas do sistema de Oxbridge, incluindo a reprovação e as notas positivas de delta até alfa, mas não terá nenhuma da sua sofisticação, no sentido de alcançar múltiplas combinações de diferenciação em termos de qualidade, no âmbito destas notas. Uma das alterações nos processos de avaliação da investigação garantidas para 2013-2014 é o facto de não haver nenhuma nota geral para um departamento e o respectivo pessoal. Por outro lado, o processo de avaliação vai ser intensificado, passando de uma avaliação quinquenal a uma avaliação anual (Green, ibid). A lógica organizacional explícita poderá mudar em termos de retórica, mas a lógica operacional continuará a tender para classificar a quantidade, em detrimento da qualidade, sem contemplar o juízo que os próprios estudantes fazem sobre se a formação que receberam os ajudou a aprender realmente, ou apenas a passar nos exames.

Aprender na Vida e no Trabalho

Dois temas chave do Processo de Bolonha são a competitividade e a empregabilidade. Muitas universidades são pressionadas para aumentar as suas ligações ao mundo empresarial, chegando ao ponto de substituir os seus dirigentes académicos por executivos da esfera das empresas. Somos fortemente a favor de ligações mais estreitas às empresas, na medida em que representarem sinergias que permitam que os académicos possam aprender com a experiência prática dos gestores e com um modo de pensar e práticas que não lhes sejam familiares. Esta é a base da nossa comunicação paralela a esta congresso (Oliveira e Holland, 2008), na qual defendemos estruturas de extensão horizontal e externa mais flexíveis para este fim. Mas isto é muito distinto de, com o mesmo objectivo, alterar a estrutura interna da organização e a globalidade da missão de uma universidade.

Esta questão foi bem colocada, num debate sobre a reforma proposta para a Universidade de Oxford, por um dos membros do corpo directivo, Peter Johnson (2006). A proposta consistia em nomear um conselho de gestão que se sobrepusesse à "congregação" dos membros colegiais que realmente ensinam, com uma hierarquia nova, composta por um director executivo e um grupo interno de topo que poderia tomar decisões estratégicas com base em critérios evidentes. Esta proposta assentava no argumento de que a nova estrutura executiva, que incluiria nomeados externos com experiência empresarial, permitiria a Oxford o acesso a um volume maior de financiamento para a investigação. Johnson contra-argumentou, dizendo que:

"A variante empresarial específica que está subjacente à nova proposta de governação ultrapassou há muito a sua data de validade. O paradigma de engenharia que está por detrás dela aplica as ideias de Henry Ford e de Frederick Taylor à educação, como se a universidade equivalesse a uma máquina burocrática onde os professores fossem funcionários substituíveis numa fábrica académica integrada." (Johnson, 2006, p.15)

Para contrariar este tipo de posição, poderia argumentar-se que os governos europeus respondem apenas à procura no mercado, que vivem no mundo real das forças de mercado, das necessidades dos empregadores e de quem emprega quem no mercado de trabalho. Todavia, em termos práticos, estes argumentos podem ser postos em causa, no âmbito de questões mais abertas, como, por exemplo, saber se o ensino superior de qualquer país europeu ou dos Estados Unidos, incluindo os estudos empresariais, está realmente a preparar os licenciados para aquilo de que necessitam num ambiente empresarial, em vez de simplesmente lhes proporcionar uma aprendizagem introdutória de técnicas de análise que, por não estarem ancoradas no contexto das organizações pelas quais são contratados, poderão, na realidade, causar-lhes prejuízo ou até destruí-las. Mitnzberg (2004) citou exemplo após exemplo disto em empresas que operavam nos Estados Unidos, mesmo antes da crise de subprime de 2007 e das suas consequências. Nesta crise, as teorias sobre as expectativas racionais geraram mercados derivativos que não tinham qualquer relação com a realidade, o que levou ao colapso do banco Bear Stearns, a ameaças sobre o Lehman Brothers, e a uma falência iminente do United Bank of Switzerland, à perda de hegemonia financeira dos EUA e a uma recessão, tanto ali como na Europa (Tett, 2008).

No que concerne a empregabilidade e o ensino superior focalizado nela, Fletcher (1997) sublinhou, há já uma década, que, precisamente devido às alterações nos requisitos funcionais das profissões num ambiente competitivo em evolução muito rápida, os próprios empregadores terão actualmente pouca noção daquilo que virão a precisar, da parte dos candidatos, quando os seleccionam. Fletcher relacionou esta ideia com uma das questões mais glosadas da teoria da selecção: os instrumentos de previsão. Nesta perspectiva, constata que "a capacidade dos testes de prever o desempenho futuro foi sempre o ‘standard de ouro' da psicometria, ao qual os psicólogos atribuíam mais peso e credibilidade do que a qualquer outro dado" (Fletcher, ibid., p.8-9). Contudo, nota ainda:

"Cada vez mais, este modelo deixou simplesmente de funcionar, porque se tornou cada vez menos relevante para as circunstâncias que as organizações encontram... Com as definições de funções constantemente a mudar, torna-se difícil definir os requisitos da selecção com alguma especificidade, e é praticamente impossível levar a cabo estudos de previsão de validade." (Fletcher, ibid., p.9)

Num inquérito realizado para o National Institute of Economic Research do Reino Unido, Elias e Purcell (2004) descobriram que, mesmo que os empregadores considerem habilitações abaixo da licenciatura condição necessária para o candidato respectivo figurar numa primeira lista de selecção, nunca as consideram como condição suficiente para o recrutamento. Para eles, os conhecimentos, as capacidades e as técnicas para desempenhar uma determinada função, adquiridos a partir da experiência de trabalho, podem ser o dobro ou o triplo daqueles que foram alegadamente aprendidos no ensino superior.

Este dado é confirmado por um estudo envolvendo quatro países, patrocinado pela Comissão Europeia, no seguimento do compromisso da Agenda de Lisboa no sentido da aprendizagem ao longo da vida. Este estudo foi conduzido por um de nós (Oliveira, 2003). Os países foram Portugal, Itália, Irlanda e Hungria. As amostras eram equilibradas em termos de faixas etárias e sexo. Tal como se pode ver na figura 1, abaixo, o estudo demonstrou que a aprendizagem informal na vida e a aprendizagem não formal no trabalho ultrapassam em muito o ensino formal em todos os aspectos. Por sua vez, a aprendizagem na vida é maior do que a aprendizagem no trabalho, mesmo no que diz respeito ao conhecimento específico, e numa medida muito maior no que diz respeito ao conhecimento, às capacidades e às aptidões gerais. Estes dados contrariam a retórica expressa pela Comissão Europeia no contexto do Processo de Bolonha (EU COM, 2003), relativa à necessidade de investir no capital humano no sentido do ensino e da formação formal, incluindo a aprendizagem ao longo da vida, como uma re-formação formal em série, em vez de se repensar a função do ensino superior no que diz respeito à aprendizagem para a vida no sentido mais amplo de Rousseau (1757), isto é, enquanto educare como guia para a vida, em vez de mera iniciação à aprendizagem para o trabalho.

Tabela 1
Aprendizagem a partir do Ensino Formal, da Vida e do Trabalho

  Ensino Vida T Vida + T
 Conhecimento Específico

 32.4

 25.6

 17.6

 43.2

 Conhecimento Geral

26.1

40.4

 5.5

 49.9

 Capacidades  

14.3

39.4

 20.6

 60.0

 Aptidões 

14.3

 33.1

23.5

 56.6

Vida:  Aprendizagem informal na vida
T:       Aprendizagem não formal no trabalho
Fonte: Oliveira, T.C. (2003). Os números percentuais não foram arredondados devido a outros critérios da amostra, tais como valores, crenças e outros atributos pessoais.

Por fim, não é de todo evidente o argumento em favor do Processo de Bolonha, que afirma que a maior possibilidade de comparação e a maior transparência entre graus estandardizados venha a aumentar o acesso ao mercado de trabalho por parte dos estudantes. Isto deve-se, não apenas ao facto de uma estandardização maior diminuir a escolha do mercado, mas também ao facto de os centros de aconselhamento profissional, como aqueles que existem nalguns liceus londrinos, informarem os estudantes prestes a completar o ensino secundário de que as classificações que os empregadores têm em conta, quando escolhem entrevistar ou não um candidato, não distinguem entre os standards de diferentes disciplinas dentro de universidades diferentes, considerando apenas a posição das universidades num ranking nacional geral.

Muitos empregadores no Reino Unido, por exemplo, apenas entrevistam candidatos das dez ou oito melhores universidades desse ranking, mesmo se uma universidade com um lugar mais baixo no ranking geral for segunda ou terceira numa determinada área. Em qualquer país europeu vai acontecer o mesmo que nos EUA, em que Wall Street recruta pessoas apenas das universidades da Ivy League (Mintzberg, 2004). Isto é, as universidades ou instituições de elite, como Oxford, Cambridge e Londres no Reino Unido, Paris e INSEAD em França, Bocconi em Itália, e mais umas poucas, continuarão nos dez primeiros lugares das listas de preferências dos empregadores quando pretendem entrevistar candidatos. Por outro lado, alguém que não tenha a língua nacional como primeira língua, que seja totalmente bilingue por acidente de nascença, que não tenha sido privilegiado na escolha do ensino secundário por um progenitor ou familiar, tenderá a ser excluído, a não ser que o empregador também necessite de alguém com essa segunda língua para o trabalho em questão.

A Declaração de Bolonha e o Processo de Bolonha

A clivagem entre a retórica e as realidades verificadas nas alegadas reformas e progressos no ensino superior europeu também é evidente nas diferenças entre as aspirações da Magna Carta de Bolonha de 1988, uma declaração de reitores, da Declaração de Bolonha de 1998, uma declaração de ministros, da Área Europeia do Ensino Superior, que deve estar concluída até 2010, e cuja organização foi delegada pelos ministros na Comissão Europeia, e da agência à qual, por sua vez, a Comissão remeteu a supervisão deste processo: a Rede Europeia para a Garantia da Qualidade no Ensino Superior ("European Association for Quality Assurance in Higher Education"), mais conhecida através da sigla ENQA.

Poucas pessoas poderiam colocar objecções à lógica explícita da Magna Carta de Bolonha de 1988, dos reitores, ou da Declaração de Bolonha de 1998, dos ministros: dar a maior importância à independência e à autonomia das universidades, à diversidade, garantir que o ensino superior e os sistemas de investigação se adaptam continuamente às necessidades sociais em mudança e à promoção do conhecimento científico, favorecer a mobilidade entre instituições, tanto no que diz respeito às faculdades como, especialmente, aos estudantes. Porém, a lógica operacional do modo como a Comissão Europeia e a ENQA estão a implementar a Declaração de Bolonha, através do Processo de Bolonha, contradiz tais aspirações. O seu objectivo é a estandardização pela estandardização, sem ter em consideração os contextos nacionais e impondo uma hierarquia supranacional de vigilância. Para além disso, esta estratégia difere de outros programas da Comissão por não oferecer novos financiamentos e, nalguns casos, como o de Portugal, ter induzido a cortes na despesa nacional no ensino superior.

Por exemplo, o Processo de Bolonha tem como objectivo estandardizar a duração dos cursos, especificando (1) o número de anos para cada ciclo, ou o que no Reino Unido é conhecido como degree (grau); (2) o número de semanas por semestre, ou o que no Reino Unido é chamado de term (período); (3) o número de horas de ensino a incluir tanto no 1º ciclo como no 2º ciclo (mestrado) e (4) um prazo limite para a conclusão do doutoramento. Não existe na Declaração de Bolonha ministerial qualquer compromisso no sentido de uma tal estandardização. Não se trata apenas de normalização no sentido de Foucault, desnecessária para atingir qualidade no ensino ou na investigação graduada, mas do facto de se correlacionar erradamente a qualidade do resultado da aprendizagem com a quantidade de ensino fornecido. Porém, a qualidade do ensino pode estar inversamente relacionada com esse tipo de premissas tayloristas do tempo e do movimento. Por exemplo, o ensino superior do Reino Unido tem tido três períodos por ano em vez de dois. Em Oxford e Cambridge, os períodos são curtos, apenas de oito semanas cada. Porém, inversamente, a qualidade do ensino é muito elevada, porque o ensino é feito ao nível dos colégios, em vez de a um nível de faculdade, e num regime tutorial, em vez de aulas. Ao contrário do que acontece nas aulas tradicionais, o regime tutorial obriga os estudantes a apresentar trabalhos, e opera com grupos muito pequenos. A presença nas aulas nem sequer é obrigatória. Os estudantes de Oxford e Cambridge podem decidir se querem ou não frequentá-las, dependendo de as considerarem mais úteis do que a leitura do material designado para a disciplina, o que, aliás, constitui, em si, um bom princípio de mercado: a escolha personalizada e não procura, se a oferta carecer de qualidade.

A estandardização da duração dos cursos do 1º ciclo tão pouco tem em conta o ensino secundário nacional como preparação para o ensino superior. Por exemplo, na Finlândia, o tamanho das turmas no ensino secundário é pequeno e a qualidade, inversamente, é alta (Ibison, 2006). Pelo contrário, em Portugal, em parte devido ao subfinanciamento e ao grande número de alunos por turma, a qualidade do ensino secundário é consensualmente reconhecida como sendo baixa. Antes do Processo de Bolonha, as universidades em Portugal tinham cursos de licenciatura de quatro anos, para poderem compensar esta situação. No entanto, o governo, perante as imposições relativas aos défices orçamentais, devidas aos critérios do Pacto de Estabilidade para a moeda única, aceitou com agrado a redução do ensino não graduado de quatro para três anos, ditada pelo Processo de Bolonha, uma vez que, com legitimação nominal concedida por Bruxelas, poderia reduzir em um quarto o financiamento das bolsas de estudantes. Porém, deste modo, pôs também em causa os orçamentos da maioria das universidades, com consequentes cortes nas assinaturas das bibliotecas, em revistas, com a não renovação de contratos a prazo de jovens professores e investigadores doutorados, e ainda incentivando o corpo docente experiente a optar pela reforma antecipada.

O Processo de Bolonha também limita o espaço de criatividade na investigação realizada no âmbito dos doutoramentos. Ao estabelecer um tempo limite estandardizado, em vez de reforçar a diversidade do ensino superior europeu, enunciada na declaração dos reitores em Bolonha de 1988, ou na Declaração de Bolonha ministerial de 1998, o Processo de Bolonha conduz a um sistema fordista mais estandardizado, no qual um doutoramento, tal como nos Estados Unidos, é um adicionamento ao input dos graus de Mestrado ou de MBA (Mestrado em Administração de Empresas). A lógica implícita nesta limitação de tempo para realização do doutoramento é a concepção taylorista do tempo e do movimento. Despreza o facto de os doutorandos estarem sujeitos a pressões profissionais e da vida pessoal, para além de, em muitos casos, terem de atender às necessidades educativas de filhos pequenos. Se o Processo de Bolonha for bem sucedido neste aspecto, reduzirá o número de licenciados empregados a realizar doutoramentos em regime de tempo parcial. Acabará também por reduzir as receitas das universidades, uma vez que restringe o período em que os doutorandos em tempo parcial, que trabalham e que têm dinheiro para pagar propinas, estão autorizados a pagá-las.

Vigilância supranacional

A pretensão do Processo de Bolonha de que, através de uma "crescente transparência... haverá garantia de qualidade dos programas e das instituições" deve ser objecto da crítica que Broadfoot (2000) faz ao escrutínio e aos programas de avaliação do ensino superior no Reino Unido. À semelhança de Broadfoot, poder-se-á argumentar que a ambição de ter uma agência supranacional como a ENQA a monitorizar todo o ensino superior europeu irá liminarmente falhar, se as suas avaliações forem examinatórias e inquisitórias no sentido foulcaultiano, e se perderem legitimidade por não compreenderem, nem os contextos nacionais, nem sequer a legislação nacional. Foi o que aconteceu num dos primeiros exercícios de avaliação ao ensino superior nacional da ENQA a Portugal, segundo a reacção que esta suscitou consensualmente por parte das associações profissionais do ensino superior português.

O Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior em Portugal (CNAVES) reagiu à avaliação da ENQA, invocando diversas razões, nomeadamente inexactidões, inconsistências, deturpações, mudança de critérios durante o processo de avaliação e incapacidade de compreensão e de reconhecimento de contextos legais e institucionais. Assim, notou que o painel da ENQA "ignorou o contexto legal no qual o sistema português de garantia de qualidade se desenvolveu, tomando, em contrapartida, como principal ponto de referência os padrões e as directrizes adoptados pelos ministros em Bergen... se, por exemplo, falando apenas em termos hipotéticos, (o Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior de Portugal) tivesse adivinhado e antecipado um padrão particular de Bergen e, para o implementar, tivesse actuado em desacordo com a legislação em vigor, teria cometido um acto ilegal e, por isso, os resultados da avaliação não seriam válidos e não teriam tido qualquer efeito" (CNAVES, 2006, pp. 223-224).

Chamando a atenção para o facto de o sistema neerlandês de avaliação ser o modelo para o processo português de avaliação do ensino superior, o CNAVES citou cinco deturpações concretas do painel da ENQA no questionamento da autonomia e da independência do sistema de avaliação do ensino superior em Portugal: por exemplo, o alegado "uso exclusivo de peritos nacionais", quando os assessores internacionais correspondiam a mais de um quinto do total, de acordo com a última revisão. Foi igualmente contestada a insinuação implausível do painel da ENQA de que o processo de avaliação do ensino superior em Portugal não seria independente, o que sugeria que "as centenas de avaliadores que tinham participado nas análises externas - académicos e personalidades externas do meio social e económico, nacionais e estrangeiros - não tinham agido de maneira independente e ética" (ibid, pp. 225-226).

A Fundação das Universidades Portuguesas refutou a ENQA em dezoito pontos dentro das áreas principais da própria avaliação, relativas à Independência e Transparência, à Participação dos Estudantes, e à Participação dos Empregadores e das Personalidades Externas, incluindo diversas contestações directas quanto à veracidade de certas afirmações constantes no Relatório Final da ENQA. Um dos pontos, acentuados na refutação do CNAVES (2006) a este Relatório Final, dizia que a ENQA estava errada ao afirmar que havia um uso exclusivo de peritos nacionais, chamando a atenção também para as contradições entre esta afirmação e outras partes do mesmo relatório (FUP, 2006). A Associação dos Institutos Superiores Politécnicos Portugueses (ADISPOR) alegou que o Relatório da ENQA não era preciso em muitas afirmações referentes às mesmas áreas de avaliação (ADISPOR, 2006). Ainda por cima, a equipa da ENQA não tinha nem convidado formalmente estas instituições nacionais de avaliação para a apresentação do Relatório Final, nem corrigido os erros factuais apontados por elas no resumo executivo, o qual, como o CNAVES (2006) frisou, é a parte com maior probabilidade de ser lida e relatada na imprensa e nos media, dando por isso uma impressão totalmente distorcida da avaliação nacional do ensino superior em Portugal.

Hierarquias versus Cooperação Horizontal

A avaliação da ENQA do ensino superior em Portugal é menos um caso, mesmo que irónico, da "justiça examinatória" de Foucault (1977), do que um caso de injustiça inquisitorial. Mas existem também implicações mais profundas em relação ao modelo, não apenas do ensino superior na Europa, mas da própria integração europeia que o Processo de Bolonha implicitamente assume, mas que os ministros da educação parecem não ter tido em consideração num contexto analítico e político mais vasto de integração económica, em particular os limites das hierarquias organizacionais verticais, por oposição à cooperação horizontal. Peter Johnson alegou em Oxford que é ultrapassado aplicar os princípios de Henry Ford e de Frederick Taylor ao ensino superior. Também é ultrapassado replicar no mesmo contexto a estrutura organizacional topo-base da pirâmide Weberiana, no âmbito duma hierarquia para o ensino europeu.  

Produtividade Fordista do Ensino

A criação de redes horizontais tanto entre como dentro das organizações é uma das razões pelas quais companhias como a Nokia têm conseguido manter a liderança global num sector tão competitivo como as telecomunicações móveis (Moen & Lilja, 2006). A integração vertical dentro de um modelo multidivisional de Sloan (Womack & Jones, 1990) e a incapacidade de descer para aprender, de baixo para cima, a partir dos níveis inferiores (Oliveira, 2007) são as razões que levaram as grandes empresas construtoras de automóveis norte-americanas a perder metade do mercado doméstico desde a Segunda Guerra Mundial, a favor de competidores como a Toyota e a Hyundai (Nakamoto & Reed, 2006). A pretensão de impor uma hierarquia vertical ao ensino superior europeu reduz as instituições de avaliação nacionais a divisões múltiplas sujeitas à vigilância pela ENQA, do topo para a base.

A Declaração de Bolonha de 1998, dos ministros da educação, mencionava reconhecimento mútuo das qualificações entre todos os países e sistemas nacionais de garantia de qualidade. Foi o encontro ministerial de Bergen em 2005 que acrescentou uma coordenação estrita entre as redes europeias de avaliação da qualidade. Porém, há aqui uma diferença fundamental. O reconhecimento mútuo representa cooperação internacional, enquanto a coordenação, tal como a votação por maioria qualificada, é supranacional. A Comissão Europeia não se opôs à mudança, uma vez que esta fazia parte do seu design inicial, semelhante ao da Alta Autoridade para a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, criada por Jean Monnet com base no modelo do Commissariat au Plan francês. Contudo, mesmo que os ministros presentes na reunião de Bergen não tenham tido esta intenção, a ambição de supranacionalismo da Comissão e a palavra coordenação quase destroçaram o Mercado Comum em meados dos anos 60, dando lugar, a partir de então, a um processo de tomada de decisão conjunta por unanimidade dos chefes de estado e de governo no Conselho Europeu.

Também há que ter em conta, por um lado, um paralelo directo do estabelecimento de redes horizontais entre instituições, com igual estabelecimento de redes dentro das mesmas, bem como, por outro lado, a diferença entre confederalismo e supranacionalismo. O supranacionalismo tem sido aceite na Zona Euro sob a forma das condições impostas à dívida externa e ao défice no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Mas são questões altamente polémicas, em grande parte por favorecerem a estabilidade em vez do crescimento, tendo conduzido à exigência, particularmente por parte do Presidente Sarkozy da França, de uma reforma dos termos de referência do Banco Central Europeu. Este tipo de tensão entre tomadas de decisão supranacionais e internacionais não é nova. Charles de Gaulle retirou a França dos Conselhos de Ministros da Comunidade Europeia em 1965, e regressou apenas quando foi aceite, em Janeiro de 1966, que a votação por maioria qualificada supranacional não se aplicaria no caso de "importantes interesses nacionais". O ensino superior poderia agora certamente ser considerado um destes interesses. De Gaulle também se recusou a aceitar o princípio da coordenação, em vez da comparabilidade e da consistência das políticas económicas nacionais, muito embora reconhecesse a sua necessidade, tal como aconteceu na Declaração de Bolonha para as políticas do ensino superior.

Por exemplo, em meados da década de 60, os Estados Membros da Comunidade Europeia, na sua maioria, planeavam exportar mais uns para os outros, do que importar. As suas políticas macroeconómicas eram inconsistentes. Robert Marjolin, à época vice-presidente da Comissão, tentou resolver este problema através da criação de um Comité de Política Económica a Médio Prazo, composto por representantes nacionais, tais como os presidentes das comissões nacionais de planeamento da França, Itália e Bélgica. A analogia que podemos estabelecer agora em relação ao ensino superior é com o Conselho Europeu de Ministros da Educação nacionais. Porém, apesar de de Gaulle apoiar o objectivo de maior consistência, não aceitava a coordenação das políticas económicas por parte da Comissão. Também propunha um Estatuto da Empresa Europeia que pudesse facilitar as joint ventures horizontais transfronteiriças e as alianças estratégicas entre empresas. A Comissão rejeitou esta proposta, alegando que um Estatuto da Empresa Europeia deveria ser supranacional e que os impostos sobre os lucros pagos pelas empresas deveriam reverter para este âmbito, em vez de serem pagos aos Estados Membros. Isto teria acarretado uma perda fiscal considerável para todos os Estados Membros e foi rejeitado, por sua vez, por de Gaulle (Holland, 1980).

A proposta de de Gaulle era confederal em vez de supranacional, tal como a lógica organizacional implícita no texto da Declaração de Bolonha. Porém, o resultado da vinculação da Comissão ao supranacionalismo, por oposição a uma estratégia industrial baseada no consenso, foi a Europa nunca ter conseguido uma Política Industrial Comum comparável à Política Agrícola Comum e que pudesse contrabalançar os custos desta última (Holland, 1980). Continua a carecer de uma política deste tipo, num momento em que os estados asiáticos em vias de desenvolvimento já alcançaram a Europa através de políticas para a indústria (Wade, 1990, 2003), chegando actualmente a ultrapassá-la.

Mais recentemente, as aspirações no sentido de ter estruturas educativas supranacionais fracassaram na Comunidade Europeia, no caso em que o Presidente da Comissão, Manuel Barroso, tendo enunciado uma proposta neste sentido, teve posteriormente de aceitar que, para haver algo do nível do Massachusetts Institute of Technology na Comunidade Europeia, tal entidade teria de estabelecer redes de excelência entre as universidades e os institutos de ensino superior existentes. O princípio de redes horizontais também é aquele que, na Europa, mais se aproxima de uma estratégia de investigação comum na ciência e na tecnologia, desde que foi acordado pelo comité de redacção do quarto Programa-Quadro ou FP4 que qualquer pedido de financiamento deveria incluir uma instituição de uma região da lista 1 (regiões menos desenvolvidas) e preferencialmente também uma de uma área (carenciada) de declínio industrial da lista 2  (Holland, 1993, 4.4).

Existem ainda outras lições não menos importantes a retirar da ascensão da Europa e do declínio da China a partir do século XVIII. O reverso da moeda da notável proeza conseguida pela meritocracia mandarim, ao manter a estabilidade na China durante milénios, foi que o sistema de ensino superior estandardizado daquele país também inibiu a diversidade de pensamento e das práticas que caracterizou a Europa a partir do Iluminismo do século XVIII (Hutton, 2008). Foi esta diversidade que deu à Europa a sua vantagem em termos de competitividade, a partir do século XVIII, competitividade que está actualmente a ser posta em causa pelas economias emergentes da Ásia, as quais entretanto já alcançaram um nível semelhante. Na Europa, diferentes escolas de pensamento, estimuladas independentemente por diversas universidades, impulsionaram inovações no pensamento e na aprendizagem. Estas estão actualmente em risco devido à estandardização do Processo de Bolonha.

Coesão Económica e Social

Na argumentação em favor de uma união económica existe uma distinção básica entre integração positiva e negativa. Esta distinção foi estabelecida originalmente pelo Prémio Nobel Jan Tinbergen e desenvolvida nos anos 60 por John Pinder (1969). A integração negativa significa tirar alguma coisa: por exemplo, abolir barreiras ao comércio e à mobilidade do trabalho, à semelhança das ambições do Processo de Bolonha em reduzir obstáculos para promover a mobilidade entre instituições de ensino superior. A integração positiva adiciona algo que não existia anteriormente, como uma política social ou regional comum, ou uma moeda única. Todavia, as tensões entre as duas foram marcantes ao longo da integração europeia do após-guerra, e são também evidentes nas diferenças entre os objectivos da Declaração de Bolonha de atingir algo novo na Área Europeia do Ensino Superior, e a integração negativa implícita no Processo de Bolonha, que visa abolir as diferenças entre a duração dos cursos e as horas de ensino.

Tal como a definiam Tinbergen e Pinder, a harmonização pode ser negativa ou positiva. Pode-se harmonizar por baixo, retirando alguma coisa, ou por cima, acrescentando valor que não existia antes. A inclusão social era o objectivo da primeira revisão ao Tratado de Roma, o Acto Único Europeu de 1986, que tinha dois pilares: um mercado interno e a coesão económica e social. A Comissão fez uma breve referência à coesão (por exemplo, em EU COM, 2003), mas, uma vez que o Processo de Bolonha não dispõe de financiamento novo, não possui qualquer dimensão social positiva. Nada faz para promover a inclusão dos jovens provenientes de meios sociais menos privilegiados no ensino superior, o que implica financiamento e melhoria da qualidade do ensino secundário. Um risco daqui resultante é que a mobilidade que o Processo de Bolonha promove será desigual em termos de classe social e económica, contrariando assim uma maior coesão.

Por exemplo, no que diz respeito ao incremento de políticas para a coesão, a recomendação feita por um de nós num relatório (Holland, 1993) de apoio informativo ao Livro Branco da Comissão "Emprego, Competitividade e Coesão" de Jacques Delors (EU COM, 1993), consistia no maior emprego de trabalho intensivo na esfera social, isto é: na educação, mais professores e turmas de tamanho mais reduzido; na saúde e nos serviços sociais, mais enfermeiros e pessoal médico e ainda mais assistentes sociais, capazes de prestar assistência a uma população em envelhecimento. O Conselho Europeu de Essen, que teve lugar imediatamente a seguir, aprovou como princípio geral um maior emprego de trabalho intensivo na esfera social, mas, tal como sucedeu com os objectivos de pleno emprego do Livro Branco de Delors de 1993 (EU COM, ibid), este propósito foi posto de lado, devido à prioridade dos esforços para criar o mercado interno de 1992, e às preocupações com a instauração da moeda única e com o cumprimento das condições de dívida externa e de défice acordadas em Maastricht.

Se pretendermos obter mais valor acrescentado através da integração positiva no ensino superior europeu, uma das medidas melhores será um compromisso conjunto no sentido de estabelecer limites ao número de alunos por turma no ensino primário, secundário e superior, e a sua redução efectiva progressiva como um direito social e de cidadania em toda a Comunidade Europeia. Isto poderia acontecer com base num novo apelo do Conselho Europeu no sentido do cumprimento da Agenda de Essen relativa ao emprego de trabalho intensivo na esfera social, a ser debatido tanto pelo parlamento Europeu como pelos parlamentos nacionais, dando forma a um projecto de directiva da Comissão Europeia. A harmonização do número máximo de alunos por turma poderia ser semelhante à do número máximo de horas de trabalho, uma das principais aquisições legislativas dos governos europeus desde o século XIX. Por exemplo, como referimos anteriormente, a Finlândia dispõe de um dos melhores sistemas de ensino secundário na Europa, devido a uma conjunto de razões que incluem um elevado poder de decisão por parte dos professores e, o que é de assinalar, um número médio de apenas dez alunos por turma. Deste modo, numa escola típica dos subúrbios a norte de Helsínquia, Jäkomaki, trinta professores estão encarregados de 300 alunos com idades compreendidas entre os 11 e os 17 anos (Ibison, 2006).

Considerar essa intensidade de trabalho no ensino, e as turmas com um número reduzido de alunos, como uma meta educativa a alcançar progressivamente ao longo de um dado número de anos, ao invés de estandardizar os inputs educativos, seria um exemplo verdadeiramente útil de valor acrescentado derivado de uma política educativa europeia não limitada ao ensino superior, mas que integrasse elevada qualidade desde os níveis primário e secundário até ao superior. Esta meta poderia ser idêntica à estabelecida para o mercado interno de 1992. Tal como aqui, também haveria a possibilidade de ultrapassar os limites fixados. Mas os governos poderiam cumprir os custos financeiros mais elevados, devidos ao aumento do número de professores e à redução do tamanho das turmas, financiando mais os custos de investimento na educação através do Banco Europeu de Investimento, o qual, desde o Conselho Europeu do Luxemburgo de 1997, dispõe de competências específicas para o financiamento da educação. Uma vez que os empréstimos do banco não são contabilizados na dívida nacional por parte da maioria dos Estados Membros, nem precisam de o ser, o co-financiamento de investimentos na educação não está constrangido pelos limites da dívida e do défice dos critérios da moeda única (Holland, 2003).

Sumário

Foucault procurou conscientemente redirigir a reflexão sobre o poder do modo como este pode ser detido e exercido por um Estado, classe, ou hierarquia. Porém, foram os Estados que estabeleceram regras e normas para o ensino, hierarquias weberianas para as administrar, e que introduziram a respectiva vigilância. Nas reformas do ensino no Reino Unido, especialmente desde a era Thatcher, e em algumas das suas universidades mais privilegiadas, tais com Oxford, tem havido pressões para obter uma maior produtividade, tanto no ensino como na investigação, segundo um modelo fordista e taylorista.

O presente artigo conclui que, apesar dos objectivos explícitos do Processo de Bolonha no sentido da promoção da diversidade no ensino superior, as directrizes para a garantia de qualidade na Área Europeia do Ensino Superior conferiram poder aos guardiães da ENQA para intensificarem uma vigilância foucaultiana e, com base em critérios estandardizados, determinarem e avaliarem o que deve ser considerado investigação de mérito. Em vez de se permitir às universidades escolher os seus próprios assessores externos, à semelhança do que acontece, nos serviços do sector privado, quando se contratam auditores, e ao invés de as submeter a uma supervisão, em vez da vigilância segundo standards, por parte dos governos nacionais, corre-se o risco de impor uma pirâmide de vigilância supranacional a todo o ensino superior europeu. As múltiplas respostas à primeira avaliação da ENQA ao ensino superior português indicam que esta mudara de critérios durante a avaliação, que revelava défice de informação devido à falta de inquérito directo, e desconhecimento das obrigações estatutárias das universidades no quadro legal português.

O presente artigo também conclui que o acento na empregabilidade, tanto nas reformas do ensino superior no Reino Unido como no Processo de Bolonha, é instrumental, no sentido clássico de "meios para atingir certos fins", é mercantilista e está a negar a autonomia do ensino e da investigação. Os dados obtidos no Reino Unido indicam que, embora as habilitações abaixo da licenciatura possam ser condição necessária para se ser admitido numa entrevista de emprego, o ensino universitário não está, na realidade, a qualificar os licenciados para o mercado de trabalho, altamente especializado, podendo mesmo estar a negar a autonomia e a criatividade que os empregadores procuram numa selecção. Os dados obtidos em Portugal, Irlanda, Itália e Hungria indicam que a aquisição de conhecimento, competências, aptidões e, especialmente, valores se deve de um modo esmagador a uma combinação da aprendizagem informal na vida com a aprendizagem não formal no trabalho, e que o ensino superior deveria reagir a este problema, preocupando-se em qualificar as pessoas para a vida em vez de apenas para o trabalho.

Também concluímos que a estandardização do número de semestres no primeiro ciclo do ensino superior, no caso de Portugal, se traduziu numa redução de quatro para três anos; que esta situação foi acolhida com agrado pelo governo português, na medida em que pôde assim cortar um quarto dos fundos destinados ao ensino não graduado e tornar mais fácil o cumprimento dos critérios de dívida e défice do Tratado de Mastricht e do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Esta situação tem, porém, causado dificuldades financeiras às universidades portuguesas e não tem em conta o facto de que um dos problemas com os quais estas se confrontam perante a expansão do ensino superior, devido ao facto de manterem altos standards de qualidade, é o baixo nível do ensino secundário. Concluímos também que a Comunidade Europeia, ao nível ministerial, ao adoptar o Processo de Bolonha e ao alegar que este deveria promover tanto a diversidade como a coesão social, deveria fazer corresponder propostas realistas as estes objectivos. Estas propostas deveriam ser consistentes com as decisões do Conselho Europeu, tomadas antes e depois da Declaração de Bolonha, no sentido do financiamento de uma parcela mais elevada do investimento na educação através do Banco Europeu de Investimento.

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[1] Texto apresentado no Congresso “Governance and Management Models in Higher “Education”. Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, 2 e 3 de Setembro de 2008.

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