“A Avaliação deve contribuir para a emancipação dos indivíduos e das sociedades” (José Dias Sobrinho)


Dilemas e conflitos da avaliação da Educação Superior brasileira:

Impactos dos exames nacionais e da avaliação participativa*

Resumo. O texto explicita as premissas que servem de base para a argumentação, especialmente no que se refere à educação como bem público e à qualidade social, traça um rápido panorama das transformações da educação superior brasileira a partir de 1996, apresenta os dois principais paradigmas que estão disputando o campo da avaliação no Brasil e reflete sobre os impactos pedagógicos e políticos dos exames gerais e da avaliação democrática e participativa. Palavras-chave: Educação superior brasileira, qualidade, avaliação, exames gerais, avaliação participativa.

É sempre muito importante explicitar os pontos de partida que fundamentam os argumentos que se apresentarão no texto. Parto do princípio de que a educação de todos os níveis escolares e de todos os tempos da vida é um bem público, por natureza. Trata-se de um direito humano fundamental e insubstituível. Isso tem as seguintes implicações: todas as pessoas têm direito a uma educação de qualidade e o Estado tem o dever de promover as políticas e os instrumentos que assegurem a oferta educativa de acordo com as necessidades e projetos das pessoas e da sociedade a que pertencem.

É um direito humano ter uma educação de qualidade. Mas é importante assegurar a titularidade do conceito de qualidade. Compete à educação como instrumento público de aprofundamento dos valores democráticos e de desenvolvimento humano considerado em todas as suas dimensões direcionar a definição de qualidade. Em outras palavras, não é a ideia de qualidade tal como se tornou corrente e impregnada dos imperativos conceituais de mercado que pode determinar os princípios e finalidades sociais da educação entendida como bem público.A qualidade educativa está estreitamente vinculada à pertinência e ao valor social da formação humana integral. Isto signifi ca que também os conhecimentos necessitam apresentar relevância social, além de científi ca. A educação é muito mais que treinamento e capacitação técnica para os postos de trabalho. O ser humano é muito mais que um mero recurso humano.

Estas ideias básicas contribuem para argumentar que o cumprimento dos compromissos científi cos e ético-políticos da educação concebida como bem público e social constitui o núcleo central da avaliação educativa. Todos os instrumentos e as tecnicalidades da avaliação não deveriam passar de meios para a compreensão dessa finalidade principal.

Os diferentes grupos sociais e especialmente as organizações e instituições multilaterais e nacionais atribuem prioridades distintas e frequentemente contraditórias aos papéis e fi nalidades da educação, em grande parte motivados pelas respectivas e específi cas experiências e projetos particulares e pela posição relativa de cada ator no campo de disputa em âmbito local e internacional. Entendem uns que a educação deve principalmente alimentar a competição econômica individual e nacional, capacitar recursos humanos para as ocupações de tipo novo, desenvolver a ciência e a tecnologia com vistas a expandir as estruturas e potencialidades de produção e consumo no mercado e assim por diante. Outros privilegiam as funções sociais de fortalecimento da cidadania, a elevação do patrimônio cultural e cognitivo da sociedade, os esforços de construção das bases da justiça social e da dignidade humana.Estas duas visões de mundo, com variantes e combinações, estão presentes na história recente da educação superior brasileira e de seus processos de avaliação. Para melhor entender as evoluções dos modelos de avaliação, é necessário conhecer um pouco das transformações e políticas setoriais de educação superior. E vice-versa, pois há uma forte relação de reciprocidade entre transformações da educação superior, por sua vez sempre vinculadas às mudanças gerais da sociedade global, e os paradigmas de avaliação. Segue um rápido esboço das transformações em curso na educação superior brasileira, notadamente caracterizada pela expansão de instituições e matrículas pela via privada.

 

Cenário da educação superior brasileira dos últimos 15 anos

Nos últimos 15 anos, vem ocorrendo uma grande explosão quantitativa na educação superior brasileira. Bastam alguns números. Em 1996 se contabilizavam 922 Instituições de Educação Superior (IES); o censo de 2007 aponta 2.281. As matrículas estudantis cresceram de 1.868.529, em 1996, para mais de 5.000.000 atualmente. É importante assinalar alguns aspectos mais notáveis desta expansão: crescimento do setor privado, diversificação das demandas e dos demandantes, diferenciação e fragmentação do sistema de educação superior, ocasionando a criação de cursos de diversos tipos, diferentes durações e fi nalidades, em sua maioria com escassas exigências de qualidade acadêmica e frequentemente orientados à absorção de matrículas e a objetivos de preparação profissional. Com efeito, são privadas 89% das instituições e 74% das matrículas. Quase a metade do total de estudantes está matriculada em instituições de pequeno porte e sem nenhuma estrutura de pesquisa.

Seguramente há no Brasil várias universidades públicas e algumas poucas privadas com forte inserção na comunidade acadêmica internacional. Elas congregam a maioria de docentes e investigadores que possuem as mais altas titulações universitárias e reconhecimento público. Eles realizam a grande maioria das pesquisas brasileiras e se encarregam da maior parte da formação de novos investigadores em nível de mestrado e doutorado.

Por outro lado, há um persistente quadro de enormes assimetrias, precariedades e desafi os no panorama de educação superior e na sociedade brasileira: altas taxas de abandono (cerca de 42% nas IES privadas), escassa capacitação dos alunos nos níveis precedentes, improvisação de docentes, ausência de cultura de investigação na grande maioria das instituições, desigualdades regionais, elevados índices de pobreza e, sobretudo, o fortalecimento da naturalização do ânimo de lucro. Deste modo, muitas das fi nalidades educativas se vinculam a interesses particularistas dos distintos grupos sociais, predominantemente relacionadas com os setores de trabalho e emprego.Em breve síntese, o cenário em transformação e em expansão da educação superior brasileira dos últimos 15 anos apresenta as seguintes marcas: diversificação e diferenciação de modelos organizacionais e da tipologia estudantil; incremento da capacitação técnico-profissional e do individualismo em detrimento da cidadania crítica e participativa; primazia das ciências aplicadas e das tecnologias em desfavor das humanidades; improvisação e desprofi ssionalização docente; diversificação de fontes orçamentárias; deslocamento da autonomia dos fins para os meios e das comunidades universitárias para as agências ministeriais e organismos multilaterais; expansão e generalização de vendas de serviços e de suas estruturas; substituição da avaliação qualitativa e das políticas de pertinência e relevância social por organismos e práticas de controle, medição de qualidade e acreditação. Todas essas transformações, notadamente as de caráter privatista, só se tornaram efetivas graças a uma insistente política de avaliação levada a cabo especialmente a partir de 1996.

 

Avaliação da educação superior: tendências e paradigmas em disputa

Muito diversos são os conceitos, explícitos às vezes e frequentemente tácitos, e muito distintas são as expectativas que governos, organismos nacionais e multilaterais, grupos sociais e indivíduos têm com relação à educação. Não estranha, pois, haver tantas discrepâncias com relação à avaliação da educação, devendo estar claro que toda essa diversidade e essas contradiçõs correspondem a interesses e visões de mundo específi cos. Tudo o que diz respeito à avaliação e aos efeitos da prática avaliativa não é absolutamente neutro e destituído de ideologia. A hegemonia da economia neoliberal de base tecnológica vem impulsionando nos processos de avaliação da educação superior um crescente predomínio de critérios objetivos, quantitativos, padronizados, mensuráveis e comparáveis, utilizando categorias próprias da economia, como custo-benefício, rentabilidade, resultados econômicos das inversões, taxas de crescimento de matrículas e expansão dos sistemas, capacidade de captação de financiamentos, empregabilidade, números de patentes e de publicações em revistas de prestígio e principalmente desempenho dos estudantes em exames nacionais.

No novo discurso da racionalidade empresarial transposta para a educação superior ganham centralidade expressões como conhecimento útil, efi ciência, produtividade, lucro, competências e habilidades laborais, sucesso individual, livre escolha, clientes, efi cácia gerencial, planejamento estratégico, inovação, atitudes empreendedoras, valorização de dados estatísticos e rankings. Isto confere aos governos e a determinados setores da sociedade parâmetros para o estabelecimento de algunas políticas públicas de regulação com base em estatísticas  índices e rankings, além de oferecer à avaliação uma aparência técnica e presumivelvente fi ável e justo. Os Estados têm não só legitimidade e autoridade para assegurar que a educação superior tenha qualidade acadêmico-científica e se desempenhe com pertinência e sentido público, como é seu dever irrecusável fazê-lo. Para isso, precisam criar mecanismos e organismos públicos de avaliação e acreditação. Quase todos os Estados e alguns organismos multilaterais já o fizeram. Em verdade, a avaliação é uma ferramentaimprescindível das políticas promovidas pelos Estados.

A avaliação técnica e pretensamente isenta de ideologia, que vem obtendo ampla hegemonia no mundo da economia neoliberal, em realidade tem um signifi cado muito mais político que pedagógico. Potanto, de forma alguma é neutra e desinteressada. Ela é uma tecnologia de poder, ou seja, é um vigoroso instrumento e modelo de controle, fiscalização e intervenção das agências centrais sobre a comunidade de alunos e professores, sobre as instituições educativas e o sistema de educação superior. É, pois, um instrumento importante da propagação e consolidação da agenda da globalização neoliberal.

De tal maneira têm aumentado os mecanismos de controle sobre as finalidades da educação superior, combinados com a fl exibilização dos meios, que a relação do Ministério da Educação com as instituições educativas agora é principalmente uma relação de avaliação definida unilateralmente pelo governo. A avaliação da educação superior se está transformando cada vez mais em um instrumento central de controle e regulação dos produtos e resultados objetivamente demonstráveis, os quais passam a ser os pricipaiss indicadores de qualidade das instituições e sistemas educativos.

Este modelo avaliativo está fundado em uma epistemologia objetivista e se considera epistemologicamente técnico e incontestável e eticamente imparcial e justo. É cômodo aos operadores do Estado em suas tarefas de regulação e controle e serve muito bem aos propósitos de accountability e de informação aos usuários. Instrumentos quantitativos e técnicas estatísticas garantiriam a equanimidade e a efi cácia da avaliação. Sustentam seus defensores, compreensivelmente, que os governos necessitam de informações úteis para o estabelecimento de políticas públicas e, em particular, para a regulação dos sistemas educativos. E os “clientes”, individualmente, têm o direito de saber quais são as boas instituições, onde estão os melhores professores e as melhores práticas e quais são os cursos que mais lhes convêm. Além disso, o suposto caráter técnico dos modelos objetivistas lhes assegurariam neutralidade, imparcialidade, fiabilidade e justiça.

Os instrumentos avaliativos objetivistas mais comumente utilizados são os exames de larga escala, quantificações de produtos e estatísticas. Estes são instrumentos privilegiados de medida e controle e servem de base às classificações e rankings. Deste modo, a qualidade educativa é medida e quantifi cada. A qualidade passa a ser identifi cada com uma expressão numérica. Em casos extremos, só se considera existente o que pode ser quantificado.

 

Para além dos exames em larga escala

Se os instrumentos de verificação, medida e classificação, em particular os exames e quantificações, trouxeram mais precisão e credibilidade ao controle de qualidade, também estão colaborando para a consolidação de cima para baixo de práticas pedagógicas e conteúdos curriculares que consistem basicamente em assegurar bons desempenhos estudantis nas provas. É conhecida a fórmula: ensinar estudar para os exames e demonstrar produtividade, o que por sua vez garantiria boa classifi cação da instituição nos rankings e as vantagens econômicas consequentes.

A educação não deve ser vista só por seus papéis econômicos, suas estruturas organizacionais, sua efi cácia e por demonstrar bons indicadores objetivos, ainda que tudo isso seja muitíssimo importante. É certo que a formação e os conhecimentos têm um grande valor econômico e são imprescindíveis para o desenvolvimento das pessoas e das sociedades. Porém, se é verdade que o mercado predomina na contemporaneidade, também há que reconhecer o valor social e cultural da formação e dos conhecimentos, não somente suas dimensões instrumentais.

Além do econômico, a educação e, então, a qualidade educativa e a avaliação têm relação com o ético, o estético, o epistêmico, o político-social, o profissional, o afetivo etc. Também essenciais em educação como bem público são suas dimensões políticas e sociais, inclusive de caráter qualitativo e subjetivo, as atitudes éticas, as relações interpessoais, seus papéis com relação à coesião dos povos, os projetos de desenvolvimento humano sustentável, fortalecimento da democracia e da identidade nacional e elevação do capital cultural e cognitivo de uma nação.

A avaliação da educação superior fiel aos princípios públicos e sociais não pode estimular as instituições educativas a desempenhar um papel de motores do desenvolvimento econômico privado. Uma instituição privada com ânimo de lucro sem fi m é auto-referente. Uma instituição efetivamente pública tem a sociedade como referente, está comprometida com o melhoramento e a elevação do patrimônio cultural e cognitivo de todas as pessoas e com o fortalecimento da democracia política e econômica. Contribui com o desenvolvimento econômico, porém, isto não como sucesso individual e sim como dimensão ética do bem comum.

Sem descartar instrumentos e procedimentos técnicos e objetivos, em geral focados nos meios, a avaliação se completa utilizando também recursos qualitativos e relacionados com as fi nalidades da educação como bem público, notadamente a formação de cidadãos-profi ssionais e o mais completo desenvolvimento humano e social. Há meios que são imprescindíveis para se alcançar os fins. Mais que análises fragmentadas e isoladas, é importante adotar um enfoque amplo que seja capaz de integrar os significados das diversas dimensões e estruturas institucionais. Boa governança, qualidade dos docentes e investigadores, estruturas físicas e ambiente social adequados, relevância e pertinência dos conteúdos curriculares e de programas orientados à diminuição das desigualdades, luta contra a pobreza e o analfabetismo, políticas que contribuam para o desenvolvimento humano sustentável e o fortalecimento da democracia, tudo isso e muito mais é  necessário avaliar em uma perspectiva integradora. A qualidade educativa é um fenômeno complexo que se realiza essencialmente na integração das partes em uma totalidade coerente.

O essencial da avaliação educativa não é fornecer informações para o controle, a conformidade com as normas externas e a regulação. O mais importante é produzir conhecimentos que contribuam para a melhora das atividades pedagógicas e científi cas e fortaleçam a autonomia e a criatividade acadêmicas. Esta não é, entretanto, a tendência atual predominante. O que comumente se observa é a expansão de um modelo de avaliação crescentemente mas globalizado, padronizado e controlado por agências externas nacionais e internacionais.

 

Avaliação da Educação Superior brasileira: Exame Nacional de Cursos e SINAES/ENADE

A avaliação é um mecanismo central das reformas e transformações educativas. As avaliações impulsionam e orientam as mudanças. Todas as transformações que ocorrem nos textos e contextos da educação por sua vez interferem nas práticas de avaliação. O cenário de crescimento, fragmentação, assimetrias e de franca liberalização mercantilista da educação superior brasileira pós-1995 impulsionou a necesidade de establecer-se um amplo aparato legal e mecanismos de avaliação com forte poder de regulação e controle das instituições. Com objetivos de controle, de informação para a administração central aos consumidores e de acordo com orientações de organismos e agências multilaterais, se estabeleceram no Brasil, a partir de 1996, alguns mecanismos de avaliação predominantemente objetivos e quantitativos.

Os instrumentos mais comumente praticados para induzir supostas boas práticas, medir, controlar, classifi car e elaborar rankings com pretensa neutralidade e fi abilidade são os exames nacionais (ou gerais). As políticas de liberalização da educação superior desregularam os meios para facilitarem a criação, expansão e gestão das instituições privadas. Isto satisfaz o mercado. Por outro lado, os exames nacionais exercem um controle sobre os produtos. Isto também satisfaz o mercado. As instituições privadas podem limitar-se a preparar seus estudantes a obter bons resultados nos exames, sem maiores preocupações com a formação integral de cidadãos e tampouco sem as difi culdades e custos de manter estruturas complexas de pesquisa.

Para os privatistas, a avaliação deve contribuir para que seja transparente a relação entre proprietários e consumidores. Mediante avaliações objetivas e quantitativas, o Estado crê assegurar o controle da expansão do sistema e, em forma de escalas de classificação, oferecer à sociedade garantias de qualidade das instituições educativas. Essa lógica motivou o modelo de avaliação posto em prática a partir de 2006 e que perdurou até 2003.

 

Exame Nacional de Cursos (Provão) -
Como mecanismo central de avaliação da educação superior brasileira, esteve em vigor, entre 1996 e 2003, um exame geral chamado Exame Nacional de Cursos, conhecido popularmente como “Provão”. Os resultados ds desempenhos dos estudantes em cada curso constituíam os dados básicos dos rankings. Estes eram amplamente divulgados pelos meios de comunicação como descritores da qualidade de cada curso.

Os exames nacionais (e mesmo internacionais) são bastante efi cazes como modelo de regulação e controle. Ao mercado funcionam como instrumento objetivo, cujos resultados matematizados e apresentados em escalas de classifi cação e hierarquização são de fácil compreensão e em geral recebidos como justos e inquestionáveis. Além disso, a divulgação das posições relativas das instituições e cursos é de grande utilidade aos “clientes” e pode servir de excelente peça de marketing para as mais competitivas, isto é, as instituições mais bem ajustadas aos exames. Ao governo, oferecem informações úteis para respaldar as diretrizes de regulação e fi scalização, além de serem um elemento importante de prestação de contas (accountability) à sociedade e de orientação aos programas de financiamento. O Provão era, pois, um instrumento central das reformas de educação superior impulsionadas pelo governo federal a partir do ano de 1995, em geral coincidentes com as diretrizes emanadas do Banco Mundial e de outros organismos multilaterais para sistemas educativos dos países subdesenvolvidos e em desenvolvimento: diversificação institucional, privatização, diminuição de orçamentos públicos, vendas de serviços, maior produtividade, controle de produtos combinado com fl exibilização de formas de organização, de tempos, de contratos de trabalho, diferenciação de fontes de fi nanciamento, valorização do ensino profi ssionalizante e desobrigação da pesquisa etc.

SINAES -
Desde 2004, está vigente o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES). Ao iniciar-se o governo de Luiz Inacio Lula da Silva, deram-se as condiições políticas de mudanças dos paradigmas da avaliação da educacção superior. As principais reivindicações da comunidade universitária brasileira consistiam em assegurar ampla participação democrática e a construção de um sistema de avaliação.

Para uma parte importante da comunidade universitária, incluindo professores, estudantes e suas respectivas entidades representativas, o Exame (Provão) que vinha sendo aplicado nos oito anos anteriores se prestava a elaborar rankings sem ao menos oferecer bases técnicas que pudessem efetivamente garantir credibilidade. Além disso, era um instrumento estático, fragmentário, parcial e insufi ciente para dar conta da complexidade educativa, pois se tratava de um único instrumento que buscava determinar a qualidade de um curso com base nos desempenhos dos estudantes em uma única prova.

A Lei 10.861/2004 que instituiu o novo sistema de avaliação estabelece que o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) deve assegurar avaliação institucional, interna e externa, contemplando análise global e integrada das dimensões, estruturas, relações, compromisso social, atividades, finalidades, responsabilidades sociais das instituiçoes superiores e dos cursos, garantindo o caráter público de todos os procedimentos, dados e resultados (... ) o respeito à identidade e à diversidade (...) a participação dos estudantes, docentes e funcionários administrativos (art. 2º). Entre outras coisas, o documento básico determina que o SINAES deve assegurar integração, participação, globalidade, relevância científica e social, articulação do plano institucional com o sistêmico. (BRASIL, 2004).

O SINAES não se entende como um sistema de avaliação já acabado e sim, mais propriamente, como um projeto de construção de um sistema, isto é, de um conjunto coerente de princípios, procedimentos, processos e atores em permanente ariculação buscando alcançar objetivos comuns. No caso da avaliação da educação superior, os objetivos principais são o conhecimento e a melhora de cada instituição em particular e do sistema educativo. Os processos de melhora das instituições educativas devem estar articulados com a construção de um sistema nacional de educação superior fundado em princípios democráticos e respeito à diversidade e à identidade própria das instituições. Tendo em conta os papéis da educação superior na consolidação da cidadania e no desenvolvimento humano e social, não bastam só os indicadores técnicos e objetivos. Também é necessário avaliar os compromissos éticos, políticos e sociais das instituições e de seus agentes. Em outras palavras, a avaliação de uma instituição educativa deve consistir em processos que ponham em foco de análise o conjunto de atividades de produção de conhecimentos com alta relevância científica e social e de formação de cidadãos-profissionais.

A articulação também se espera que ocorra entre a instituição educativa e a autoridade estatal. Então, é importante que avaliação e regulação constituam um único fenômeno, uma política coerente de Estado, buscando construir um sistema de educação superior de qualidade científica e relevância social. Sendo política de Estado, o SINAES necessita envolver todas as instituições, respeitando sempre a identidade de cada uma delas e o pacto federativo.

A avaliação institucional interna e externa é o núcleo central de todo o SINAES, tal como foi concebido. As auto-análises, as condições de ensino e pesquisa, os indicadores de desempenhos dos estudantes e os dados cadastrais, articuladamente, produzem as informações e juízos de valor essenciais para os atos regulatórios das autoridades estatais.

Por meio de um conjunto de análises e discussões, a avaliação institucional busca compreender a totalidade da instituição, ou seja, a integração das dimensões e estruturas de ensino, pesquisa, aprendizagem, formação, relação com a sociedade, pertinência, infraestrutura, currículos, projetos coletivos, processos, resultados etc. As análises das partes devem levar à compreensão da totalidade e reciprocamente em função das fi nalidades essenciais da educação como bem público e social. Por meio de processos participativos e dialógicos que envolvam a comunidade acadêmica, o essencial da avaliação é apreciar a relevância cientifi ca e social com respeito à formação técnica e ética de cidadãos profissionais e a socialização de conhecimentos pertinentes e necessários ao desenvolvimento da sociedade.

Em outras palavras, a avaliação deve produzir sentidos sobre como as instituições educativas e seus atores estão cumprindo as funções sociais de formação humana integral e de produção de conhecimentos importantes para a solução de problemas das comunidades e para a construção da nação.

 

Exame nacional de desempenho dos estudantes – ENADE

Aqui não há espaço suficiente para dissertar sobre a teoria que fundamenta o ENADE em sua formulação original e a mudança de paradigma que esse instrumento vem sofrendo em suas últimas aplicações. O ENADE foi proposto como um exame nacional aplicado aos estudantes no primeiro e no último ano de estudos para diagnosticar habilidades acadêmicas e competências profi ssionais, além de captar percepções sobre a instituição, currículo e temas transversais.

O ENADE foi concebido como instrumento de avaliação dinâmica. Coerente com essa concepção, tem como objetivo detectar o desenvolvimento do estudante em sua trajetória formativa, avaliar as mudanças verifi cáveis entre o potencial de aprendizagem demonstrado no ingresso e as habilidades acadêmicas para o domínio da área, em termos de conhecimentos e atitudes, além das competências profi ssionais, isto é, os conhecimentos básicos e as capacidades de utilizá-los em diferentes situações, a demonstrar no último ano. (LIMANA & BRITO,2005; BRITO, 2008). Não poderia ser visto isoladamente e tampouco deveria servir para a elaboração de rankings das instituições e cursos. Isoladamente não poderia ser a base dos atos de regulação, pois só faz sentido quando integrado ao conjunto do SINAES e isso após as duas aplicações que permitem a análise de mudança. Sua função principal deveria ser a de atribuir sentidos e orientações ao processo educativo. Com efeito, nos primeiros anos, mais precisamente entre 2004 e 2007, foi aplicado como instrumento formativo a oferecer elementos de reflexão sobre problemas e avanços ao longo da relação de ensino e aprendizagem. Tinha, então, uma função pedagógica de conhecimento e melhora. A partir de 2008 o ENADE vem pouco a pouco se afastando de seus propósitos iniciais e adquirindo forte protagonismo.

Embora o SINAES em sua proposta original proponha uma integração de instrumentos e procedimentos vinculados à ideia de construção de um sistema e repudie as práticas de hierarquização espaço suficiente para dissertar sobre a teoria que fundamenta o ENADE em sua formulação original e a mudança de paradigma que esse instrumento vem sofrendo em suas últimas aplicações. O ENADE foi proposto como um exame nacional aplicado aos estudantes no primeiro e no último ano de estudos para diagnosticar habilidades acadêmicas e competências profissionais, além de captar percepções sobre a instituição, currículo e temas transversais.

O ENADE foi concebido como instrumento de avaliação dinâmica. Coerente com essa concepção, tem como objetivo detectar o desenvolvimento do estudante em sua trajetória formativa, avaliar as mudanças verificáveis entre o potencial de aprendizagem demonstrado no ingresso e as habilidades acadêmicas para o domínio da área, em termos de conhecimentos e atitudes, além das competências profissionais, isto é, os conhecimentos básicos e as capacidades de utilizá-los em diferentes situações, a demonstrar no último ano. (LIMANA & BRITO, 2005; BRITO, 2008). Não poderia ser visto isoladamente e tampouco deveria servir para a elaboração de rankings das instituições e cursos. Isoladamente não poderia ser a base dos atos de regulação, pois só faz sentido quando integrado ao conjunto do SINAES e isso após as duas aplicações que permitem a análise de mudança. Sua função principal deveria ser a de atribuir sentidos e orientações ao processo educativo. Com efeito, nos primeiros anos, mais precisamente entre 2004 e 2007, foi aplicado como instrumento formativo a oferecer elementos de reflexão sobre problemas e avanços ao longo da relação de ensino e aprendizagem. Tinha, então, uma função pedagógica de conhecimento e melhora.

A partir de 2008 o ENADE vem pouco a pouco se afastando de seus propósitos iniciais e adquirindo forte protagonismo. Embora o SINAES em sua proposta original proponha uma integração de instrumentos e procedimentos vinculados à ideia de construção de um sistema e repudie as práticas de hierarquização de instituições e cursos, a avaliação institucional e participativa está sendo obrigada a ceder espaço ao exame nacional agora erigido em principal instrumento de rankings e de controle por parte do Ministério de Educação. O ENADE está deixando de ser um instrumento de avaliação dinâmica e formativa e vai perdendo seu poder de melhoramento do processo de ensino-aprendizagem. Vai adquirindo existência própria, quase independente do conjunto de processos e instrumentos que deveriam constituir o sistema avaliativo. O protagonismo e autossuficiência do ENADE e sobretudo a mudança de paradigma de avaliação dinâmica para estática enfraquece o signifi cado de sistema do SINAES. A avaliação institucional se burocratiza e perde sua importância como processo de produção de sentidos. A autonomia institucional, sobretudo a autonomia docente, se desloca para as agências e organismos centrais e externos. O conceito de formação tende a reduzir-se à preparação para o exame e para a boa classifi cação no ranking nacional. A avaliação tende a reduzir-se a medida, classificação e controle legal-burocrático. Como instrumento independente e autos suficiente, o ENADE vem se transformando em um exame em grande escala com objetivos de comparacção e classificação hierárquica.

 

Exames em grande escala ou gerais: alguns limites e efeitos.

São muito conhecidos na literatura da área os efeitos dos exames gerais ou de grande escala. Quando repetidos em uma série histórica, fi xam um estilo de prova, determinam um padrão curricular e acabam sendo interpretados como únicos modelos que devem ser seguidos nas salas de aula. Por conseguinte, ocorre um enfraquecimento das reflexões sobre os currículos e as práticas pedagógicas: conteúdos e metodologias já estão dados. Ao mesmo tempo, produzem uma desvalorização das autoavaliações institucionais. Isto significa que a autonomia e os benefi ciários da avaliação se deslocam das instituições educativas para os organismos operadores do Estado.Os resultados dos estudantes no exame são, então, considerados quase os únicos descritores da qualidade. A qualidade se reduz aos resultados que os alunos alcançam em um exame, sem que se levem em conta as peculiaridades de cada área de connhecimento, diversidades regionais e sociais, distintos graus e tipos de capitais intelectuais prévios e expectativas individuais dos estudantes. A repetição de um modelo de exame em uma sequência de anos induz as tendências a pensar que avaliação e medição são exatamente a mesma coisa, como se o todo pudesse se passar pela parte. Os instrumentos técnicos utilizados nos exames tendem a reduzir os fenômenos complexos da aprendizagem e da formação humana à capacidade de recordar definições formais, sem que necessariamente isto indique que o estudiante compreende os signifi cados de suas respostas. Esta redução faz completa abstração das dimensões éticas, políticas, sociais, emocionais que também constituem a complexidade da subjetividade humana. Os exames gerais não produzem consequências signifi cativas para o melhoramento das práticas docentes e para a profi ssionalização dos professores; antes, reforçam a ideia de que é para a prova que os professores devem ensinar e os estudantes devem aprender, como se o desempenho no exame fosse a principal fi nalidade do processo pedagógico. Sob as exigências de exames gerais e outros mecanismos de controle externo, há instituições que abreviam seus programas de estudos e adaptam os conteúdos e métodos às tradições dos exames.

Sempre que se consolida uma tradição de exames com importantes efeitos legais e burocráticos e há impactos econômicos e sociais produzidos pelos rankings, tende a ocorrer uma desvalorização da profi ssão docente. Os professores perdem em grande medida sua autonomia profi ssional. Os exames produzem um controle do que é ensinado, do como deve ser ensinado, do quê e do como deve ser aprendido. Os currículos são modelados e impostos e a função docente se obriga a priorizar a capacitação dos estudantes para enfrentar as exigências e os estilos dos exames. Isto facilita a expansão das instituições privadas, mais afeitas à simples acomodação e conformação, e favorece a burocratização dos processos avaliativos e reflexivos.

A primazia de processos de caráter legal-burocrático de fontes externas pode resultar em burocratização e rotinização das avaliações institucionais em detrimento de processos qualitativos e pedagógicos de formação e construção de conhecimentos e também estimular uma espécie de individualismo institucional. A necessidade de alcançar as melhores posições nas escalas comparativas gera mais competição que cooperação interinstitucional.

É perfeitamente compreensível que o Estado, exercitando sua autoridade e sua responsabilidade pública, ponha em ação mecanismos de controle e avaliação que facilitem uma visão geral do sistema educativo e exijam padrões aceitáveis de qualidade. Para isso, as práticas dos exames em grande escala podem ser muito úteis, porém não deveriam ter um exagerado protagonismo, mesmo porque são discutíveis os padrões de qualidade induzidos pelas provas. Como têm fortes impactos no trabalho docente e nas atitudes discentes, na regulação e na imagem pública das instituições, inibem o diálogo, as refl exões coletivas e os questionamentos das avaliações participativas e democráticas que deveriam ser promovidas pelos atores das comunidades acadêmicas.Não se trata de negar a importância relativa de mensurar os conteúdos que os estudantes conseguem reter, porém ainda mais valioso é compreender as mudanças que ocorrem ao longo de uma trajetória formativa. Retenção de conhecimentos não é o mesmo que aprendizagem e muito mais que tudo isso é a formação humana integral.

A qualidade educativa não é independente dos contextos e realidades específicas onde se inserem as instituições. Por importantes que sejam os exames gerais, eles ainda deixam sem respostas muitas questões, como as seguintes: Que coisa exatamente signifi cam os conteúdos demonstrados nas provas para a formação dos jovens e para o desenvolvimento da sociedade?; quais são os princípios e as bases de caráter técnico-científico e ético-político dos currículos?; estes guardam relação com as realidades sociais em que se inserem as instituições?; quais são os principais valores que o processo de formação desenvolvido tem em termos de pertinência, relevância social, cidadania, desenvolvimento sustentável, equidade, cultura de paz?; quais são as contribuições da instituição educativa para a ampliação e democratização do acesso e permanência de estudantes procedentes de setores sociais historicamente marginalizados?; como os graduados se integram na sociedade e no mundo do trabalho?; a instituição se insere na comunidade científi ca internacional e contribui para facilitar a mobilidade e os intercâmbios de estudantes e pesquisadores?; quais são os graus de libertade acadêmica e autonomia da instituição frente aos processos de avaliação externa e acreditação?

 

Avaliação participativa: instrumento de formação e de construção da sociedade democrática

Os organismos da administração central priorizam os produtos e resultados mensuráveis, os índices e as comparações de âmbito nacional e internacional, a conformação a normas ofi ciais e o correto funcionamento do sistema. O Estado tem necessidade de trabalhar com instrumentos e dados objetivos e comparáveis. Contudo, estes não poderiam ser os únicos indicadores da qualidade educativa. Os padrões genéricos e abstratos não são necessariamente válidos para toda e qualquer instituição ou curso.

É muito importante que os processos avaliativos fortaleçam o papel da educação superior com relação às estratégias públicas de desenvolvimento humano integral e sustentável, de diminuição das injustiças e desigualdades sociais, de inclusão de pessoas e grupos tradicionalmente postergados, mediante programas de ampliação de oportunidades de acesso e permanência com qualidade. Para isso, é necessário pôr em foco de refl exões os temas de pertinência e relevância social dos conhecimentos e da formação, os papéis da educação superior na consolidação da democracia e da identidade nacional.

A educação superior não tem somente a função de desenvolver habilidades e competências para as ocupações laborais. Recebe principalmente a exigência social de formar cidadãos para a construção da sociedade. Indiscutivelmente, essa construção requer indivíduos bem formados para o exercício profi ssional. Mas a formação integral vai além das dimensões técnicas e profissionais da vida.

Os significados da formação de cidadãos críticos e criativos e os impactos da educação sobre a construção da sociedade democrática deveriam ser os temas centrais da avaliação educativa. Isto é importante sobretudo em países, como o Brasil, que ainda não consolidaram sua cidadania e suas estruturas democráticas e ainda apresentam enormes assimetrias e importantes dívidas sociais.

Para além da aquisição de conhecimentos, as avaliações necessitam apreciar a questão da responsabilidade pública das instituições em suas relações com os contextos sociais. As avaliações exclusivamente quantitativas e mensuradoras não consideram criticamente as filosofias educativas, os valores formativos e as missões das instituições. Estão mais voltadas ao já-realizado que aos projetos a realizar. Impostas de cima para baixo e desde o exterior, não envolvem os atores da comunidade acadêmica e, deste modo, inibem um signifi cativo compromisso dos docentes com as necessárias transformações e inovações educativas, sociais, nacionais. Se os educadores, professores e estudantes, não se sentem responsáveis e participantes dos processos, as transformações serão burocráticas e de curto alcance.

Deveria haver uma forte sinergia entre avaliação e valores democráticos e republicanos e suas respectivas políticas, os conhecimentos e a formação para a justiça social e a emancipação humana. Por isso, a avaliação deveria ter como foco central os temas relativos ao cumprimento institucional das determinações sociais, em especial a formação de cidadãos críticos e criativos, o aprofundamento dos valores democráticos da vida social e o desenvolvimento sustentável da nação. Avaliar é muito mais que medir e classifi car. A avaliação educativa e participativa tem um signifi cado e um papel ético-político essencial na construção da cidadania e da sociedade democrática.

É importante que a avaliação envolva a participação de uma parte significativa da comunidade acadêmica e científica em processos que produzam significados sobre questões como, por exemplo, as que seguem: relevância social e pertinência dos conhecimentos transmitidos e gerados, considerando projetos nacionais, necessidades do entorno, desenvolvimento sustentável, inclusão social, cultura de paz, diminuição da pobreza e da desigualdade etc.; valores e significados das atividades pedagógicas e científi cas para a formação de cidadãos e profi ssionais críticos, éticos, competentes e dotados das virtudes necessárias para a consolidação de uma sociedade democrática e justa; políticas institucionais orientadas a ampliar as oportunidades de acesso e permanência de estudantes procedentes de setores desfavorecidos e demais ações afi rmativas de inclusão social; ações efetivas orientadas à formação de docentes de todos os níveis educativos; integração dos egressos na sociedade, inclusive no mundo econômico; inserção da instituição na comunidade acadêmica e de pesquisa internacional.

“Importante é que a avaliação não se reduza a controlar, nem tampouco seja a supressão da autonomia e da liberdade intelectual, mas sim um instrumento para elevar a consciência dos problemas, para potenciar os signifi cados dos fenômenos e para projetar novas possibilidades de construção. Contribua para a emancipação, portanto.” (DIAS SOBRINHO, 2002, p. 145). Mais que tudo, a avaliação “debe contribuir a la emancipación de los individuos y de las sociedades” (DIAS SOBRINHO, 2006, p. 294).

• BRASIL. Lei 10861/04. Institui o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior SINAES e dá outras providências. (DOU n° 72 15/04/2004)

• BRITO, Márcia Regina F. de. O SINAES e o ENADE: da concepção à implantação”, Avaliação. Revista da Avaliação da Educação Superior, Campinas; Sorocaba, SP, p. 841-850, v. 13, nº 03, novembro de 2008.

• DIAS SOBRINHO, José. Universidade e Avaliação. Entre a ética e o mercado, Florianópolis: Editora Insular, 2002.

• DIAS SOBRINHO, José. Acreditación de la Educación Superior en América Latina y el Caribe. En: La Educación Superior en el mundo 2007. Acreditación para la garantía de la calidad: ¿Qué está en juego? TRES, Joaquim, SANYAL, Bikas (editores), GUNI/UNESCO, Ediciones Mundi-Prensa, Madrid, 2006.

• DIAS SOBRINHO, José. Qualidade, Avaliação: do SINAES a Índices, Avaliação. Revista da Avaliação da Educação Superior, Campinas; Sorocaba, SP, p. 817-825, v. 13, nº 03, novembro de 2008.

• LIMANA, Amir e BRITO, Márcia Regina F. de. O Modelo de Avaliação Dinâmica e o Desenvolvimento de Competências:algumas considerações a respeito do ENADE, Avaliação. Revista da Avaliação da Educação Superior, Campinas; Sorocaba, SP, v. 10, nº 02, junho, p. 09-32, 2005.

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