Bloqueios na avaliação do desempenho docente

Irina Bettencourt Pereira
ISCTE - IUL

 

Neste período de reformas educativas, torna-se importante compreender sociologicamente o processo de resistência colectiva face à reforma do modelo de avaliação do desempenho docente (ensino público não superior) e os desafios que as dinâmicas emergentes têm colocado à capacidade de gestão da mudança por parte do Ministério da Educação (ME). A hipótese fundamental que tem norteado a nossa análise é a de que esta reforma desafia estruturas complexas de poder laboral e profissional no sector da educação. Desta forma, o comportamento dos professores e das suas organizações sindicais condicionam a capacidade de gestão da mudança do ME, o que faz com que na ausência de consensos alargados com estes actores, a reforma decorra com ciclos sucessivos de resistência e bloqueios.

 

As relações laborais no ensino público são complexas  

Na perspectiva da sociologia do trabalho e das relações industriais, a função pública apresenta uma complexidade analítica acrescida. O Estado, por um lado, tem sido tradicionalmente concebido e institucionalizado como um "empregador-modelo" (Ferner, 1994; Bach et.al, 1999; Bossaert, 2005), mas por outro lado, é também a autoridade que define as "regras do jogo", i.e., o modo de regulação do emprego, o nível desta regulação e alguns direitos laborais dos seus trabalhadores (Traxler, 1999).

Na generalidade dos países, os professores têm um estatuto de funcionários públicos e são, portanto, assalariados numa posição de dependência no emprego (vd. OCDE 2005, Bordogna, 2007). Porém, estes são também profissionais com relativa autonomia profissional e controlo sobre a produção do seu trabalho e gestão das instituições onde leccionam. O seu modelo de profissionalismo assenta na procura deste controlo e opera como uma estratégia profissional que negoceia o acesso a determinadas prerrogativas "especiais" da comunidade docente com base no conhecimento e competências específicas (expertise) adquiridas no percurso de profissionalização, configurando relações de poder e de autonomia particulares a esta profissão (Clarke e Newman 1997). A posição relativamente "proletarizada" dos professores do ensino público introduz constrangimentos ao desenvolvimento de determinados pilares profissionalizantes, nomeadamente, da autonomia profissional e do poder de auto-regulação. A presença significativa de sindicatos dos professores em diversos países (Bordogna 2003) e o facto de, em geral, os professores do ensino público não terem organizações profissionais que os representem (OCDE, 2005) é também revelador do grau mitigado do "fechamento social" (Parkin, 1979) deste grupo profissional.

Quanto à intervenção sindical, os sindicatos dos professores têm um forte "poder disruptivo", i.e., posições que permitem formas de acção colectiva com efeitos desproporcionados nos utentes dos serviços e no público em geral em comparação com o custo da acção em si (Bordogna 2003). As escolas são locais de trabalho tipicamente sindicalizados (Tomlinson, 2000) e alguns estudos (vd. Ballou e Podgursky, 1997) concluíram que estes sindicatos podem exercer forte influência nas reformas educativas, o que significa que pode ser mais difícil implementar reformas radicais ou não consensuais quando a presença sindical é forte. No quadro das reformas administrativas estudos (vd. Bordogna 2003) que indicam que o sector da educação tem sido o mais resistente às reformas.

 

A avaliação individual do desempenho pode ter efeitos perversos

A gestão do desempenho constitui um vector essencial das reformas inspiradas na Nova Gestão Pública (vd. Hood 1995, OCDE 1995), um paradigma de gestão também estendido ao sector da educação. As reformas nos modelos de avaliação introduzem maior individualização, critérios diferentes (ligados ao mérito e não à antiguidade), e consequências diferentes (despedimento, mobilidade, prémios, renovação de contratos). Fenómenos de competição tornam-se mais evidentes, especialmente em alguns sistemas onde existem "quotas" para melhores desempenhos. Há 4 anos atrás, a OCDE (2005) concluiu que um grande número de países não dispunha de mecanismos de recompensa ou de avaliação que estivessem integrados regularmente no desenvolvimento profissional dos professores. Isto influenciou a tendência das reformas nos sistemas educativos internacionais. Porém, no caso dos grupos profissionais do Estado, as abordagens gestionárias de reforma podem ser discrepantes com os valores do serviço público e, em simultâneo, com a lógica da autonomia profissional (Seddon, 1997; Clarke e Newman 1997).

No que respeita aos modelos de avaliação para os professores, há três tipos de tendências no panorama internacional (Harvey-Beavis 2003): "remuneração com base no mérito" (resultados escolares e observação em aula), "remuneração com base no conhecimento e formação" (desenvolvimento profissional do professor), e "compensação colectiva do desempenho". Este último prevê compensações financeiras (iguais ou diferenciadas) para grupos de professores ou escolas, com base nos resultados escolares por graus de ensino, evolução dos sucessos ao longo de um período delimitado ou da avaliação da escola. Algumas evidências revelam que há mais benefícios nos modelos colectivos de avaliação dos professores do que nos modelos tendencialmente mais individualizados (OCDE 2005, Lavy 2002). Sobre os modelos de recompensa individual, há estudos que apontam a dificuldade em fazer avaliações justas e precisas (Storey, 2000), o facto de a administração escolar se tornar mais hierárquica (Cutler e Waine, 2000), o facto de os sistemas de incentivo nem sempre motivarem os professores (Ramirez, 2001; Chamberlin, et.al, 2002), o facto de o aumento da competição entre professores gerar efeitos perversos na cooperação e colegialidade previamente estabelecidas (Chamberlin, et.al, 2002), e a dificuldade em criar indicadores de desempenho que sejam adequados, quer em número, quer no seu conteúdo (Richardson, 1999). O facto de existirem movimentos sindicais fortes (no sentido de elevada sindicalização) que se opõem a lógicas de reforma individualizantes pode também constituir um impedimento ao sucesso deste tipo de reformas (Ballou e Podgursky 1993).

 

A espiral de resistência colectiva em torno da reforma do modelo de avaliação

Em Portugal, o emprego dos professores do ME é regulado através de um estatuto profissional específico, o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores do Ensino Básico e Secundário (ECD), um complexo legislativo que contempla diversos trâmites de regulação laboral e profissional: contratação, habilitações profissionais para docência, ingresso na carreira, formação, sistema de avaliação, entre outros. A revisão deste estatuto tem tido como "pano de fundo" a necessidade de melhorar os indicadores do sistema educativo, a redução de custos e redundâncias, o aumento do profissionalismo, da motivação, e do estatuto dos professores na sociedade.

Até 2007, a progressão na carreira docente dependia da antiguidade no serviço e da avaliação em cada escalão (créditos de formação e relatório de auto-avaliação). O novo modelo de avaliação de desempenho docente foi negociado em Março de 2007 e prevê que as remunerações e a progressão na carreira dependam agora de uma "bateria" de indicadores mais alargada e estipula a atribuição de prémios para elevados desempenhos. Este modelo tem consequências pecuniárias (alteração de escalão remuneratório e prémios) mas também não pecuniárias, tais como a progressão na carreira, acesso à carreira, conversão da nomeação provisória em definitiva (vínculos) e renovação de contratos. Na prática, o ME tentou aplicar integralmente o modelo nos dois últimos anos lectivos (2007/2008 e 2008/2009), mas sem sucesso.

Em Maio de 2006, o ME transmitiu a primeira proposta de revisão do ECD, o que deu início a um período de desacordos negociais sucessivos. Desde então, os sindicatos opuseram-se aos fundamentos do modelo de avaliação. Esta oposição tornou-se significativa porque os sindicatos dos professores têm taxas de filiação relativamente elevadas (cerca de 70%) e manifestaram uma união inédita nas negociações e nas acções de conflito através da criação de uma Plataforma Sindical de Professores, organização que é a expressão institucional tanto da solidariedade colectiva entre as diversas facções sindicais como da resistência do grupo profissional face à reforma. O facto de esta reforma se basear em grande parte nas recomendações de um relatório externo (Freire, 2005), no qual os actores sindicais não tiveram participação, cimentou desde o início uma firme oposição sindical aos fundamentos apresentados. As aprovações prévias do ECD e do SIADAP (Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho da Administração Pública) também reduziram amplamente a margem negocial do diploma da avaliação de desempenho dos professores, pois este encontra-se duplamente enformado por esses diplomas.

Até Dezembro de 2007, consideramos que foi uma primeira fase da espiral de resistência. As críticas sindicais elevaram a ausência de diálogo e a intransigência do ME durante todo o processo negocial. Paralelamente, os sindicatos argumentaram que, com este diploma, haveria uma quebra potencial na colegialidade e cooperação entre professores, devido à maior competição entre colegas, ao sentimento de "policiamento" e controlo acrescido da actividade docente. Segundo as críticas, a aplicação de "quotas" introduz uma selecção "viciada" e "injusta" dos professores. Os professores são avaliados por uma nova categoria hierárquica superior, o que pode desafiar a solidariedade colegial e o "ethos" relativamente igualitário instituído nesta classe profissional. Fenómenos de não legitimação das novas hierarquias e, por conseguinte, dos resultados de avaliação de desempenho são mais previsíveis. Os critérios de avaliação previstos estiveram também no cerne do conflito, pois segundo os sindicatos, consideram "excessivamente" uma vertente quantitativa do trabalho docente. Isto torna-se problemático especialmente porque os resultados do trabalho docente são, em grande parte, qualitativos, extravasando muito do apreensível e a curto prazo.

Devido à não legitimação dos critérios de avaliação e à burocracia da "máquina avaliativa", a segunda fase (Janeiro a Abril de 2008) ficou marcada pelos bloqueios na aplicação do modelo e pela flexibilidade do ME em re-negociar o modelo de avaliação. A partir da publicação da Lei de 10 de Janeiro (DR 2/2008) - que prevê a aplicação do modelo - este sector vivenciou um dos períodos mais intensos de conflitualidade social, período que culminou numa grande manifestação nacional a 8 de Março de 2008, com cerca de 100 mil participantes. Se durante as negociações do modelo não houve consenso quanto aos seus fundamentos, após a sua aprovação não havia qualquer consenso quanto aos prazos de transição dos modelos. As dinâmicas geradas nesse período revelaram a emergência de problemas organizacionais e como a não-aceitação das novas regras pode inviabilizar a mudança. O sintoma mais evidente de disfunção prática deste sistema teve expressão no bloqueio da primeira fase de avaliação, onde as escolas deveriam definir os objectivos individuais para 150 mil professores. Várias escolas começaram a "boicotar" as reuniões de trabalho e a não dar seguimento ao processo de avaliação, o que fez com que o ME fosse prorrogando os prazos estipulados.

Inesperadamente, a manifestação nacional de Março teve como resultado a reabertura por parte do ME de um espaço de diálogo com os sindicatos, e a chegada a um "entendimento" com os actores sindicais. O que significou este "entendimento"? A instituição formal da possibilidade de revisão integral do modelo de avaliação em 2009 constituiu uma táctica de "descompressão" da fragilidade de diálogo entre as partes, e originou também uma acumulação de reserva de poder sindical, pois o ME teve que reconhecer a dificuldade de aplicação do modelo. Assim, num contexto de débil exequibilidade desta reforma, estas negociações foram um desbloqueio temporário e funcional que permitiu a defesa de 12 mil professores no fim do ano lectivo, tendo sido aprovada uma simplificação do modelo de avaliação para professores contratados (cerca de 7 mil) que precisavam dos resultados de avaliação para a renovação dos seus contratos e para professores de carreira situados no último escalão (cerca de 5 mil).

 

Numa terceira fase (ano lectivo 2008/2009), os sindicatos entraram em processos simultâneos de resistência e de construção de modelos alternativos de avaliação, preparando as negociações de Julho de 2009. Apesar de a Plataforma ter assinado um "memorando de entendimento" em Abril de 2008 que previu o adiamento do modelo de avaliação para o ano lectivo 2008/2009, era expectável que as dinâmicas de resistência se fortalecessem com a determinação do ME em implementar o modelo aprovado e com a possibilidade da sua revisão formal em 2009. Além disso, ficou estipulado que "a Plataforma Sindical dos Professores, no que à avaliação diz respeito, reafirma o seu desacordo com o modelo imposto pelo ME (...) um modelo de avaliação do desempenho que se considera injusto, burocrático, incoerente, desadequado e inaplicável, devendo ser alterado no final do ano lectivo de 2008/2009" (Declaração anexa ao Memorando de Entendimento, 17 de Abril de 2009). Nesta fase, algumas escolas apelaram à suspensão do modelo de avaliação de desempenho e os sindicatos desdobraram-se em protestos em várias "arenas". Mais uma vez, o ME reconheceu as dificuldades de "terreno" e aprovou um regime transitório de avaliação de desempenho, para vigorar até 31 de Dezembro de 2009 (DR n.º1-A/2009) do qual faz parte um sistema simplificado de avaliação que não inclui, por exemplo, os resultados escolares dos alunos e a observação obrigatória das aulas.

No final de Julho, o ME voltou a dialogar com os sindicatos para rever alguns aspectos do ECD, porém, novamente sem acordo negocial. Neste momento, o modelo de avaliação aprovado em 2007 ainda não foi adoptado e o Governo adiou para a legislatura que agora teve início a aprovação de alterações a introduzir. Os sindicatos continuam a resistir ao modelo de avaliação aprovado porque representa uma forma de controlo burocrático que desafia a autonomia profissional dos professores, mas também porque é um modelo concebido de forma tecnocrática (vd. Stoleroff e Pereira 2008), onde um novo modelo de profissionalismo tem sido concebido sem participação efectiva dos actores.  

Entramos recentemente no ano lectivo de 2009/2010 e atravessámos um período de eleições legislativas. É de assinalar que uma configuração política de "não maioria absoluta" constitui, para já, um recurso considerável para os sindicatos, mas este momento, ainda não sabemos que rumo o modelo vai tomar. Para já, o ciclo de intensa conflitualidade dos últimos três anos inviabilizou a implementação plena desta mudança e colocou enormes desafios ao Governo na gestão política e laboral dos conflitos. Os sindicatos têm invocado que não rejeitam a existência de um modelo de avaliação e que, pretendem, de facto, entrar no "jogo", porém, o desafio fundamental reside nos parâmetros desse "jogo" (critérios, quotas e avaliadores) que não têm sido objecto de negociação. Sem uma plataforma de consenso a este nível, espera-se que a resistência sindical continue implacável e que os bloqueios e reajustes persistam.

 

Referências

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