Universidades fundacionais (1) Que realidade durante os primeiros cinco anos?

Pedro Barrias

1. Introdução

A criação das universidades fundacionais surge no contexto da reforma do ensino superior levada a cabo entre 2005-2007 e foi liderada pelo ministro José Mariano Gago com o objetivo de criar um novo patamar de autonomia para as instituições de ensino superior. A tendência para aprofundar a autonomia institucional ganhava já corpo a nível europeu e a criação de um estatuto legal de independência face ao Estado, ainda que inovadora no contexto do ensino superior português, baseou-se em experiências já existentes em outros países. Com efeito, este modelo é dominante nos maiores países de influência anglo-saxónica (Austrália, Canadá, Estados Unidos, Reino Unido) e, naquela data, já existiam experiências na Europa Continental, nomeadamente na Alemanha, Áustria e Suécia.

As universidades fundacionais foram vistas por autores reconhecidos da Administração Pública (por exemplo, Filipe Araújo e Oliveira Rocha) como um modelo de organização híbrida, à semelhança das “Quangos” (2) britânicas, pelo facto de apresentarem algum tipo de propriedade ou financiamento privados mas também propriedade e financiamento público. Tal como os reitores das universidades fundacionais, também estes autores consideram que a implementação do regime fundacional não se trata de um fenómeno de privatização strictu sensu (como foi argumentado por aqueles que se opunham a esta solução) mas apenas de uma modificação da relação entre o Estado e estas universidades com o recurso a um mecanismo do mercado (o contrato). Com efeito, estas instituições continuam a ter propriedade e autoridade pública (3), referindo-se o direito privado apenas aos aspetos da sua gestão e não à sua relação com o Estado. Defendem esses autores que, apesar de ser um modelo que recorre a mecanismos de mercado e que é mais orientado para o desempenho e para os resultados, não se constitui como uma fundação independente e de propriedade privada.

 

A maior flexibilidade e autonomia que as instituições passam a deter resulta do facto de o direito privado, que passaria a reger a gestão destas instituições, colocar menos exigências e limitações no âmbito dos processos de decisão, na aquisição de bens e serviços e na gestão dos recursos humanos e financeiros.

Tendo em consideração as potenciais vantagens do modelo, U.Porto, U.Aveiro e ISCTE-IUL aderiram ao mesmo (aguardando a U. Minho a decisão do Governo sobre o seu pedido de adesão). Os diplomas legais que criaram as fundações preveem a existência de um período experimental de 5 anos de funcionamento no regime fundacional, durante o qual pode o Governo decidir, ou as instituições proporem, o regresso ao regime não fundacional, em resultado da não verificação justificada de pressupostos que presidiram à sua adoção. Esse período experimental terminou a 2 de maio de 2014. Legalmente, deve agora proceder-se à avaliação da respetiva aplicação, em consequência da qual apenas as instituições poderão propor o regresso ao regime não fundacional.

 

2. Expetativas e realidade

A principal motivação que conduziu as universidades à transformação institucional foi o facto de o novo modelo garantir vantagens ao nível da flexibilidade financeira e da gestão dos recursos humanos (inacessíveis até à data), garantir o acesso a novas fontes de financiamento e formas de investimento, sem colocar em causa nenhum do financiamento público da instituição. Assim, as instituições poderiam manter as vantagens do quadro legal anterior e ainda aproveitar aquelas que o novo regime poderia proporcionar.

No entanto, a análise do funcionamento do regime durante o período 2009-2014 traz-nos à conclusão que algumas garantias nunca se concretizaram ou foram retiradas ao fim de algum tempo. Essa circunstância foi favorecida pelo facto de o quadro regulador do regime fundacional ser constituído por um mosaico de diplomas que dependem de diferentes atores.

Com efeito, ao contrário do que sucede com a generalidade das fundações, que são reguladas pelas disposições do Código Civil e da Lei-Quadro das Fundações, as universidades fundacionais apenas são reguladas pelo RJIES e pelos respetivos decretos-lei de instituição. De modo a que as instituições pudessem enquadrar devidamente a sua atividade, esse quadro legal teve que ser complementado com outros instrumentos para além do RJIES. No fundo, apesar do quadro geral estar definido, foram as instituições de ensino superior, o Parlamento, os ministérios da tutela e das Finanças que definiram com maior rigor e grau de detalhe as regras aplicáveis às universidades fundacionais.

Essa circunstância acabaria por gerar instabilidade ao longo do período experimental que agora finda já que diversas alterações legais e normativas posteriores à constituição das fundações vieram alterar garantias que haviam sido concedidas a priori.

 

2.1. Autonomia financeira

No momento de constituição das universidades fundacionais foi garantido que essas instituições ganhariam maior flexibilidade na sua gestão financeira já que deixariam de ter de cumprir algumas regras próprias da Administração Pública, nomeadamente:

(i) não aplicação do Código dos Contratos Públicos à aquisição de bens e serviços, quando o valor destas operações se situa abaixo dos limiares comunitários;

(ii) não aplicação do Código dos Contratos Públicos à contratação de empreitadas, quando o valor destas se situa abaixo dos limiares comunitários;

(iii) possibilidade de gestão, segundo as regras de gestão privada, do património imobiliário, mobiliário e financeiro (participações sociais);

(iv) dispensa da obrigatoriedade de prestação de contas de acordo com o POC-Educação;

(v) prestação de contas com base na contabilidade patrimonial;

(vi) dispensa da obediência ao princípio da unidade de tesouraria, o que permite fazer aplicações financeiras de acordo com as melhores ofertas do mercado;

(vii) dispensa da obediência do princípio do equilíbrio orçamental, o que permite que a despesa num dado ano económico possa ser superior à receita executada;

(viii) possibilidade de dispor, sem qualquer restrição, dos resultados das suas contas anuais (possibilidade de utilização de saldos);

(ix) possibilidade de contrair empréstimos sem necessidade de autorização por despacho conjunto dos ministros das Finanças e da tutela, o que é relevante, por exemplo, quando estejam em causa necessidades de financiamento adicional para desbloqueio de verbas em projetos nacionais e projetos com componente de financiamento comunitário.

 

A dispensa de cumprimento de regras comuns aos demais organismos da Administração Pública adviria do facto de as universidades fundacionais não estarem enquadradas dentro do perímetro orçamental do Estado (isto é, não terem o seu orçamento privativo refletido no Orçamento do Estado).

Decorridos cinco anos verificamos que, com efeito, as vantagens enunciadas concretizaram-se durante os anos económicos de 2010 e 2011. No entanto, uma alteração à Lei de Enquadramento Orçamental passou a integrar as universidades fundacionais no universo do Orçamento de Estado, equiparadas a serviços e fundos autónomos. Dessa forma, a partir de 1.01.2012, as universidades fundacionais voltaram a estar obrigadas à prestação de contas de acordo com o POC-Educação (ainda que numa versão mais simplificada), voltaram a ter que cumprir o princípio da unidade de tesouraria nos mesmos termos das demais instituições de ensino superior (com prejuízos ao nível das aplicações financeiras que já se encontravam feitas em entidades bancárias) e voltaram a ter que cumprir o princípio do equilíbrio orçamental.

Para além disto, a uma alteração ao Código dos Contratos Públicos, veio tornar as disposições aquele diploma também aplicáveis às universidades fundacionais, o que antes não acontecia até aos limiares comunitários. Assim, desde 11.08.2012, terminou a dispensa do cumprimento do CCP na aquisição de bens e serviços e na contratação de empreitadas.

Verificamos ainda que foram mantidas as prerrogativas relativas ao acesso ao crédito bancário (que se basta com aprovação do Conselho de Curadores) mas que nenhuma das instituições recorreu ao crédito no período em análise.

 

2.2. Gestão de recursos humanos

No momento de constituição das universidades fundacionais foi garantido que essas instituições poderiam criar carreiras próprias para o seu pessoal docente, não docente e investigador, com vínculos laborais baseados no direito privado, o que lhes conferiria maior capacidade para contratar os recursos humanos essenciais para um ensino e uma investigação científica de qualidade e competitiva internacionalmente. A maior autonomia na gestão de recursos humanos permitiria à instituição a possibilidade de contratar recursos humanos de valor acrescido (cuja contratação era, por vezes, limitada pelos escalões remuneratórios vigentes na Administração Pública), de implementar um sistema de avaliação e promoções por mérito absoluto, de fazer o alinhamento dos objetivos institucionais com os objetivos individuais, e de fazer contratações de acordo com as necessidades específicas (incluindo a contratação apenas pelo tempo necessário).

Tornar-se-ia possível a criação de carreiras próprias, devendo ser aprovado um regulamento interno específico para esse efeito e que deveria:

(i) respeitar genericamente, quando apropriado, o paralelismo no elenco de categorias e habilitações académicas, em relação às que vigoram para o pessoal docente e investigador dos demais estabelecimentos de ensino superior público;

(ii) salvaguardar o regime da função pública de que gozem os funcionários e agentes da instituição de ensino superior antes da sua transformação em fundação;

Desta forma, a instituição teria a possibilidade de efetuar todas as novas contratações com base no Código do Trabalho (e no supracitado regulamento próprio aprovado para o efeito), o que garantiria uma maior celeridade no procedimento de contratação já que se dispensariam várias formalidades típicas da contratação de recursos humanos em regime de contrato de trabalho em funções públicas.

 

Decorridos cinco anos verificamos que as vantagens previstas no âmbito dos recursos humanos vieram efetivamente a concretizar-se, tendo sido concedida às universidades fundacionais a autonomia necessária para procederem à criação de carreiras próprias com base no direito privado. Dessa forma, passaram a coexistir na mesma instituição funcionários com um vínculo de trabalho público e outros com um vínculo de trabalho privado e os processos de recrutamento passaram a ser mais ágeis na realização das provas de admissão, pela não sujeição à existência de preferências legais ou de quotas no acesso a determinadas funções e pela não sujeição a opositores oriundos do Sistema de Mobilidade Especial.

No que se refere aos docentes, o ISCTE-IUL e a U. Porto publicaram já os seus regulamentos de recrutamento e seleção de pessoal docente em regime de CIT, tendo a U. Aveiro finalizado o processo de discussão pública recentemente. Os regulamentos têm como características mais relevantes: no ISCTE-IUL, o regulamento abrange apenas categorias não integradas na carreira docente e prevê o contrato a termo (certo e incerto) e um regime de trabalho de 40 horas semanais; na U. Porto, o regulamento abrange as categorias de carreira e as categorias não integradas na carreira docente, prevendo-se o contrato a termo (certo e incerto), e o contrato por tempo indeterminado (reservado para as categorias de carreira).

As disposições do RJIES a propósito desta matéria não impedem que os funcionários não docentes que já se encontravam ao serviço da instituição antes da sua transformação em fundação pudessem optar pela integração nas novas carreiras. Mas, apesar disso (e de os regulamentos de cada instituição preverem também essa possibilidade), só em situações excecionais é que as instituições têm permitido a transição de funcionários em RCTFP para um regime de CIT. Em regra, apenas os funcionários cujos vínculos laborais foram estabelecidos após a transformação institucional é que foram integrados nas novas carreiras próprias.

 

2.3. Autonomia patrimonial

No momento de constituição das universidades fundacionais foi garantido que o Estado transferiria para as universidades fundacionais a propriedade do conjunto dos bens públicos e respetivos direitos afetos à realização dos fins dessas instituições de ensino superior. Estas universidades ficariam, assim, com a possibilidade de dispor desse património quase sem limitações legais, em termos de compra, venda, cedência temporária ou arrendamento, desde que autorizada pelo Conselho de Curadores. A única limitação que teriam seria relativa à obrigatoriedade de investir o produto da alienação em outros investimentos que passariam a integrar o seu ativo imobilizado.

Para além da agilização dos procedimentos de compra e venda de imóveis, que deixariam de estar sujeitos ao demorado processo de emissão de despacho conjunto dos ministros das Finanças e da tutela, este modelo apresentava vantagens potenciais ao nível do aumento das receitas próprias da instituição. Com efeito, a totalidade da receita da alienação reverteria para a universidade fundacional ao passo que, nas demais instituições de ensino superior, a receita não reverte na totalidade para a instituição, sendo apenas garantido que esta dispõe pelo menos de 50% das receitas da alienação.

Decorridos cinco anos verificamos que o processo de transferência desse património para as universidades fundacionais apenas estava em vias de conclusão no final de 2013. No entanto, o facto de a operação ter demorado mais de quatro anos a concretizar-se não prejudicou a gestão patrimonial das universidades fundacionais, já que nesse período não existiu necessidade de proceder à alienação de património e, como tal, não se tornou necessário comprovar a propriedade dos imóveis.

O ISCTE-IUL foi a instituição que mais usufruiu do alargamento da autonomia patrimonial, tendo procedido à aquisição de um imóvel necessário para a expansão do seu campus (operação também facilitada pelo facto de, à data da aquisição, a instituição poder utilizar os seus saldos de gerência). A U. Porto e U. Aveiro não tiveram necessidade de realizar operações relevantes. Apesar de o RJIES prever que o Estado pode contribuir para o património das universidades fundacionais com recursos suplementares, nenhuma ope- ração desse tipo foi concretizada.

 

2.4. Contratos-programa plurianuais

No momento de constituição das universidades fundacionais foi-lhes garantido financiamento adicional por via da celebração de contratos-programa plurianuais. Apesar de este instrumento já se encontrar previsto na lei que estabelece as bases de financiamento do ensino superior desde 1997, estes nunca foram uma realidade. Obviamente, este tipo de contrato é apelativo para as instituições porque coloca à disposição da instituição um reforço financeiro relevante para atingir os seus objetivos e porque permite que a instituição desenvolva o seu planeamento estratégico com menor dependência das variações anuais da política orçamental, podendo mais facilmente atingir objetivos de médio prazo.

Decorridos cinco anos verificamos que os contratos foram efetivamente assinados e destinando-se a vigorar durante o período de cinco anos prorrogáveis por um período máximo de dois anos e, por isso, abrangendo o período 2010-2014. No entanto nenhuma parcela do financiamento do Estado foi transferida para as universidades fundacionais e a proposta de alteração do RJIES prevê a sua caducidade. Apesar do incumprimento por parte do Estado, todos os reitores confirmam que as instituições se encontram a executar a parcela de financiamento a que estão obrigadas, bem como a atingir os objetivos que foram definidos nos contratos.

 

2.5. Possibilidade de manter o acesso a financiamento e isenções fiscais típicas

No momento de constituição das universidades fundacionais foi garantido que, apesar das vantagens financeiras decorrentes da disposição livre do seu património e da celebração de contratos-programa, estas não seriam diminuídas nas possibilidades de acesso aos mecanismos de financiamento e às prerrogativas fiscais a que as demais instituições de ensino superior (de natureza não fundacional) poderiam aceder.

Assim, as universidades fundacionais teriam direito a:

(i) a aplicação dos mesmos critérios de financiamento do ensino e investigação aplicados às demais instituições;

(ii) isenção de impostos que incidem sobre o património e as suas transações nos mesmos termos da isenção concedida aos institutos públicos;

(iii) isenção, nos mesmos termos que o Estado, de impostos, taxas, custas, emolumentos e selos;

(iv) acesso aos programas de financiamento europeus e nacionais nos mesmos termos que as demais instituições de ensino superior.

Decorridos cinco anos verificamos que estas instituições mantiveram efetivamente o acesso aos mecanismos de financiamento público (nacional e comunitário) e às isenções fiscais nos mesmos termos que as demais instituições de ensino superior. Refira-se também que, para além de não serem diminuídas no seu financiamento, ainda obtiveram vantagens pois não ficaram sujeitas a cativações orçamentais impostas neste período.

 

2.6. Outras expetativas

Para além das principais motivações apontadas até agora, existiram outros fatores que contribuíram também para a adesão ao regime fundacional, nomeadamente:

(i) consolidação de imagem inovadora: os dirigentes das instituições defendem que a sua opção teve impacto na imagem institucional que a universidade pretende transmitir à sociedade civil, considerando que a transformação consolidou a imagem de uma instituição com pendor empreendedor, que não receia adotar novas práticas de governo e de gestão, mais flexíveis e próximas da realidade exterior à universidade;

(ii) incentivo à angariação de mais receitas próprias: o facto de a manutenção do regime fundacional depender da verificação de determinados pressupostos, entre os quais a necessidade de ter um volume de receitas próprias que assegurem, pelo menos, 50% da totalidade do seu financiamento, foi visto como um elemento positivo já que funcionou como desafio interno para atingir maior produtividade, fomentar a angariação de receitas e responsabilizar a gestão da instituição pelos resultados obtidos. A adesão do regime fundacional também foi vista como uma oportunidade para aumentar e diversificar as receitas próprias de cada instituição, o que decorreria de uma maior flexibilidade para criar parcerias com empresas e prestar outros serviços. No entanto, a estrutura das receitas próprias manteve-se idêntica após a transformação institucional, para o que não será alheio o facto de não ter sido concedida às universidades fundacionais a autonomia para definir livremente os seus valores de propinas;

(iii) oportunidade para introduzir alterações orgânicas relevantes: a adoção do regime fundacional foi aproveitada para introduzir alterações, servindo como uma cobertura retórica ao abrigo do qual se realizaram transformações que eram vistas como necessárias para o crescimento institucional mas que teriam dificuldade em avançar se não fossem justificadas no contexto da adoção do regime fundacional. As alterações orgânicas mais relevantes ocorreram no ISCTE-IUL em virtude da integração das unidades de investigação. Segundo o reitor da instituição, essa integração só foi possível pelo facto do regime fundacional permitir o desenvolvimento das suas atividades de investigação de forma flexível e ágil já que, no quadro da menor autonomia anterior, não seria vantajoso para as unidades de investigação deixarem de ser pessoas coletivas de direito privado e aceitarem a integração no ISCTE-IUL como unidades descentralizadas de investigação com autonomia administrativa e financeira. A integração das unidades de investigação foi um ponto crucial para a adesão do ISCTE-IUL ao regime fundacional pois nem a instituição conseguiria garantir a existência de 50% de receitas próprias sem aquela integração nem aquelas unidades aceitariam ser integradas se a sua autonomia fosse substancialmente reduzida. Este processo de reorganização envolveu ainda a criação de 4 escolas. Nas Universidades do Porto e de Aveiro, as alterações introduzidas mantiveram, no essencial, as estruturas existentes antes da adoção do regime fundacional.

 

3. O futuro das universidades fundacionais?

Em agosto de 2012, o Ministro da Educação e Ciência anunciou o fim do regime fundacional e a sua substituição por um modelo de autonomia reforçada, intenção que se deveria concretizar na apresentação de uma proposta de alteração ao RJIES.

Segundo as explicações prestadas pelo ministro naquela data o regime fundacional deixaria de ter esse nome, que “não é o mais apropriado e que as universidades que atualmente são fundações (…) passarão a ser classificadas como “num regime de autonomia reforçado”. O esclarecimento então prestado indiciava que a alteração do regime jurídico em causa serviria para clarificar o estatuto destas instituições, pouco mais fazendo que proceder a uma alteração de designação de modo a evitar a confusão entre estas instituições e as demais fundações que, naquela data, estavam sob forte escrutínio público e eram vistas com desconfiança por vários setores.

No entanto, a proposta de alteração que veio a ser apresentada um ano depois (PL 275/2013) trouxe consigo a intenção de concretizar alterações bastante mais substanciais do que aquelas que foram inicialmente supostas. Com efeito, o diploma em causa propôs como principais alterações ao regime jurídico fundacional (que deixaria de existir para dar lugar ao regime de autonomia reforçada):

1. Redução da autonomia financeira legalmente prevista, eliminando a aplicação de um regime de direito privado na gestão financeira. É certo que a densidade da autonomia financeira das universidades fundacionais acabou por se tornar bastante reduzida após 2012 mas, mesmo com a integração no perímetro das administrações públicas e a prestação de contas na ótica da contabilidade pública, estas instituições continuam a beneficiar de um regime simplificado, que se pretende extinguir na proposta PL 275/2013. A extinção deste regime nas atuais universidades fundacionais representa um retrocesso já que se aumenta a carga burocrática associada à realização de despesa, se geram novos custos com aquisição de novos recursos informáticos e formativos e se desperdiça o tempo e o dinheiro que foram investidos para proceder à instalação e funcionamento de sistemas baseados na contabilidade patrimonial. Acresce ainda o facto de o novo regime de autonomia alargada não prever a possibilidade de utilização de saldos nem a dispensa em relação a cativações orçamentais e ser totalmente omisso em relação à possibilidade de endividamento (admitido nos decretos-lei de criação das universidades fundacionais).

2. Redução da autonomia na gestão de recursos humanos, ao impor-se que as instituições de autonomia reforçada suportem a criação das carreiras próprias de docentes, não docentes e investigadores apenas com receitas próprias. Esta imposição prejudica naturalmente as atuais universidades fundacionais já que têm hoje um número relevante de trabalhadores integrados nessas carreiras. A instabilidade provocada pelas alterações das regras referentes a estas carreiras provoca naturais reservas dos trabalhadores em transitar para as mesmas e diminui a flexibilidade de gestão de recursos humanos por parte das instituições.

3. Extinção do Conselho de Curadores, que atuava com a missão de supervisionar e controlar, em nome do Estado, a atividade da instituição e com a transferência das suas competências ao nível da gestão patrimonial para os membros externos do Conselho Geral. A solução é, no mínimo, original. Ao passo que a atuação dos Curadores se fundamenta numa representação do Estado e se legitima nessa condição de representante e fiscalizador da prossecução do interesse público, a atuação dos membros externos não tem essa legitimidade. De facto, os membros externos, ainda que sendo representantes da sociedade, têm apenas o mandato que a própria instituição lhes confere. Dessa forma, não é fácil entender que estes passem a atuar como supervisores do interesse público desempenhando funções que, em última análise, competem ao Governo.

4. Extinção de um regime regra de financiamento plurianual para que a plurianualidade passe a ser facultativa e dependente das condições orçamentais. Considerando que os contratos plurianuais assinados com as universidades fundacionais nunca foram cumpridos por parte do Estado (prevendo-se agora a sua caducidade), as implicações desta proposta acabam por ser principalmente simbólicas. Esta opção indicia que, apesar ser consensual que as instituições ligadas ao conhecimento devem assentar a sua atividade num planeamento estratégico de médio prazo e que a plurianualidade no financiamento é essencial para esse planeamento, o Estado prefere que estas instituições continuem a gerir os seus recursos com base em períodos curtos e sujeitos à instabilidade decorrente das variações anuais das dotações orçamentais.

5. Impossibilidade de acesso ao regime de autonomia reforçada por parte das instituições de ensino superior politécnico. Na proposta apresentada, apenas as universidades e os institutos universitários podem requerer a passagem ao regime de autonomia reforçada quando anteriormente as instituições de ensino politécnico também poderiam requerer a passagem ao regime fundacional (4).

Apesar de os últimos anos terem registado bastantes avanços no reforço da autonomia das instituições de ensino superior europeu, as alterações propostas pela PL 275/2013 vêm no sentido inverso e apresentam um quadro de suposta autonomia reforçada que, afinal, confere menos autonomia às instituições do que o regime fundacional atualmente vigente. Esta circunstância colocará as instituições de ensino superior com maior dificuldade de competir a nível internacional já que o seu quadro de gestão passa a tornar-se mais limitado e rígido do que aquele em que operam as suas concorrentes.

Sendo aprovadas, as alterações propostas irão provocar natural instabilidade nas instituições que se mobilizaram para alterar a sua estrutura e modo de funcionamento nos últimos anos e que agora se podem ver confrontadas com a necessidade de rever grande parte do trabalho feito. A estabilidade no funcionamento das instituições é valorizada por todos os atores porque permite a segurança e previsibilidade necessárias para que os projetos de desenvolvimento institucional se possam consolidar. Esse é também um valor que o Ministério da Educação e Ciência parece estimar e a exposição de motivos da PL 275/2013 discorre até sobre a importância da instabilidade do quadro legal e sobre a insensatez de propor alterações ao modelo de governo em vigor “a menos que se tivesse observado grave inadequação e disfunções e generalizada rejeição, o que não é o caso”.

Ora, não tendo as universidades fundacionais apresentado disfunções, mau funcionamento, problemas de endividamento ou dificuldades de gestão, é difícil compreender em que se fundamenta a opção de extinguir o regime fundacional ainda antes de finalizado o seu período experimental, indo em sentido contrário das tendências europeias de conferir maior autonomia às instituições e provocando uma assinalável perturbação nas universidades fundacionais atualmente existentes.

 

4. Conclusão

A análise sobre os benefícios ou desvantagens do regime fundacional encontra-se naturalmente perturbado pelas circunstâncias políticas excecionais vividas nos últimos anos. Com efeito, a assunção de fortes e restritivas medidas de contenção de despesa pública conduziram a um controlo mais apertado das contas públicas e à intervenção do Ministério das Finanças em diversas questões de microgestão que limitaram a autonomia de todas as instituições de ensino superior e, em especial, a autonomia mais reforçada das universidades fundacionais. Devido a isso o modelo fundacional não teve, de facto, ainda oportunidade para se consolidar e para demonstrar se as vantagens e desvantagens que lhe eram inicialmente imputadas são efetivas ou não.

Durante os anos de 2010 e 2011, podemos afirmar que o regime fundacional se concretizou e a autonomia das universidades fundacionais foi bastante alargada. Contudo, a partir de 2012, a maior parte das vantagens no âmbito da gestão financeira acabaria por ser anulada em virtude das alterações à Lei de Enquadramento Orçamental e ao Código dos Contratos Públicos. A esta redução da autonomia, juntou-se ainda o não cumprimento dos contratos-programa por parte do Estado. Com base neste cenário, podemos perceber que o regime fundacional ainda nem sequer foi implementado por completo pelo que é prematuro decidir a sua extinção.

Os problemas que surgiram na implementação do regime fundacional são, no essencial, decorrentes do processo político que se tem vivido desde 2010 e não são inerentes ao próprio modelo. Devido a isso, as potencialidades do regime continuam a ser reconhecidas, desde que funcionem com um quadro legal estável. Apesar de reconhecerem que o regime fundacional não concretizou tantas vantagens quantas eram inicialmente previstas, nenhum reitor afirma ponderar o regresso ao regime não fundacional já que defendem existir  um potencial no regime fundacional que ainda não foi explorado e que, num contexto de escassez de recursos, as universidades precisam de mais autonomia para angariar mais receitas. No entanto, defendem que o quadro legal tem de ser claro e estável, o que não se verificou até ao momento.

(1) As conclusões apresentadas neste artigo baseiam-se no trabalho de investigação que conduziu à publicação do livro “A Nova Gestão Pública e as Universidades Fundacionais (Media XXI, 2013).


(2) Quasi-Autonomous Non-Governmental Organization.


(3) Sendo disso exemplo o facto de manterem o gozo do privilégio de execução prévia, típico do direito administrativo, bem como o poder de expropriação por utilidade pública nos mesmos termos que as restantes instituições de ensino superior públicas.


(4) Apesar da gralha constante no artigo 177.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, onde se estabelecem apenas os procedimentos para “a passagem da universidade ao regime fundacional”, todas as restantes disposições referentes ao regime fundacional referem-se sempre a “instituições de ensino superior públicas”, não distinguindo se institutos politécnicos ou universidades.

© copyright SNESup | Todos os direitos reservados

 
visitas