CRISES - Acesso, Financiamento e Governo das Instituições

Colectivo para a Reflexão sobre o Ensino Superior

 O presente documento representa a primeira expressão pública do CRISES sobre as principais questões que hoje se colocam ao ensino superior. Os temas escolhidos, de entre muitos outros que pretendemos trabalhar, são o acesso, o financiamento e o governo das instituições de ensino superior.

As reflexões que apresentamos e as propostas que avançamos são fruto de um debate no seio do CRISES e do amadurecimento de opiniões e concepções de cada um dos seus membros e que, postas em conjunto, ganharam novos contornos e novas dimensões.

Outras intervenções se seguirão, à medida que formos debatendo e consolidando as nossas ideias. Partilhamos uma concepção comum do ensino superior e da sua missão na sociedade. Acreditamos que, particularmente no tempo em que vivemos, lhe cabe um papel insubstituível na criação de uma sociedade mais próspera e mais justa, constituindo a alavanca fundamental de um desenvolvimento económico, social e cultural que, para ser sustentado, terá de basear-se no conhecimento e na promoção da igualdade de oportunidades. Como a situação do País indicia, Portugal não parece hoje preparado para explorar as virtualidades desse desenvolvimento e enfrentar com êxito os desafios da competitividade global e da definição da sua posição na Europa e no Mundo. Por isso é fundamental que apostemos na qualificação dos portugueses, no reforço dos seus conhecimentos, competências e capacidades.

O Ministério da Ciência e do Ensino Superior lançou um debate público sobre toda a estrutura que suporta o sistema e pôs à discussão um documento elaborado pelo CIPES. Uma parte significativa das questões aí suscitadas coincide com os temas sobre os quais já vínhamos reflectindo e que entendemos privilegiar para uma primeira intervenção pública. Sobre eles cabe-nos então dizer o seguinte:

 1. Acesso ao ensino superior
Nos últimos anos, o regime de acesso ao ensino superior tem sido objecto de críticas pelo facto de serem admitidos candidatos que obtiveram baixas classificações nos exames nacionais do ensino secundário, que servem simultaneamente de provas de ingresso. A crítica assenta no raciocínio simples de que admitir candidatos com tão baixas notas nos exames significaria deixar entrar estudantes sem aptidão para frequentar o ensino superior, o que implicaria uma redução da qualidade e, portanto, a prazo, a produção de diplomados incompetentes.

Dentro do próprio sistema, é frequente ouvir docentes exprimirem a opinião de que os alunos têm uma preparação anterior insuficiente. E, no entanto, todos os candidatos que acederam ao ensino superior, mesmo os que obtiveram notas baixas nos exames nacionais, concluíram com aproveitamento o ensino secundário e tiveram aprovação a todas as disciplinas. Também é hoje corrente a opinião de que Portugal tem licenciados a mais, como corolário da constatação de que há desemprego crescente de diplomados, e que há licenciados a desempenhar funções para as quais não necessitavam de formação superior.

São certamente estes os argumentos que fundamentam a política que actualmente está a ser seguida, a qual levou a impor a nota mínima de 9,5 valores nas provas de ingresso (D.L. n.º 26/2003) ou a propor medidas de "racionalização" da oferta de ensino superior, com base na suposta saturação do mercado de trabalho e na falta de necessidade de quadros qualificados em determinadas áreas científicas e técnicas (Lei n.º 1/2003). Essa política não se baseia em nenhum estudo sério sobre a matéria, limitando-se a aceitar impressões que circulam na opinião pública. No passado foi semelhante a justificação de Salazar para reduzir a escolaridade obrigatória de 4 para 3 anos, pois considerava que mais não era necessário para a vida da generalidade dos portugueses. Foi também com os mesmos argumentos que não há muito tempo se reduziram as vagas dos cursos de medicina, com as consequências nefastas que todos nós conhecemos.

A realidade é que Portugal tem actualmente menos de metade da média europeia de diplomados, pese embora a percentagem de estudantes no grupo etário de referência estar próxima da média dos nossos parceiros comunitários. Enquanto entre nós há quem considere haver excesso de diplomados, muitos países que têm já índices de qualificação muito superiores estabeleceram metas para o aumento da frequência do ensino superior, como é o caso da Dinamarca ou do Reino Unido, que visam atingir 50% do grupo etário até 2010.

Será que o acesso ao ensino superior deverá ser restringido com base nos argumentos apresentados? Consideramos que não é esse o caminho a seguir. Pelo contrário, dever-se-á aumentar a frequência do ensino superior, tal como deverá aumentar-se a frequência do ensino secundário, nas diversas vias, para o que é imprescindível assegurar o cumprimento da escolaridade obrigatória e generalizar a educação pré-escolar.

Temos, no entanto, a consciência de que é imperioso fazer um esforço para melhorar a qualidade da educação e da formação oferecida a todos os níveis.

A argumentação a favor de uma limitação no acesso ao ensino superior pressupõe uma visão exclusivamente imediatista da formação superior, em que esta é encarada como tendo por único objectivo uma formação profissional para um posto de trabalho. Não é, de modo nenhum, essa a nossa perspectiva, como não é a da generalidade dos nossos parceiros comunitários, ao apostarem na elevação generalizada do nível educativo da população, na promoção de uma sociedade mais culta, baseada no conhecimento, constituída por cidadãos mais capazes de, em cada momento, se adaptarem a novas realidades e de terem um papel activo na sociedade e no seu desenvolvimento. É certo que nem todos aproveitarão directamente, no exercício da sua profissão, todos os conhecimentos aprendidos ao longo dos seus cursos. Mas, um curso de ensino superior está para além da simples aprendizagem das matérias leccionadas, tendo como objectivo desenvolver capacidades e competências que não estão confinadas ao exercício imediato de uma profissão, mas que devem proporcionar instrumentos que permitam continuar a aprender ao longo da vida. Esta perspectiva é complementar daquela, que também defendemos, de que a obtenção de um diploma de ensino superior não é apenas um benefício pessoal, mas traduz-se de forma clara num benefício para a sociedade.

Nesta perspectiva consideramos que todos os que terminarem o ensino secundário ou equivalente deverão poder aceder ao ensino superior e que ao Estado, no limite dos recursos existentes, cabe assegurar as condições desse acesso. Não faz sentido excluir da frequência do ensino superior português titulares de um diploma de ensino secundário, quando estes podem ingressar no ensino superior de outros países europeus, basta terem os meios financeiros para suportar o custo integral dos seus estudos.

Simultaneamente, consideramos que devem ser criados mecanismos mais flexíveis de acesso ao ensino superior para maiores de 25 anos, que substituam o obsoleto exame ad hoc. Mecanismos semelhantes aos que existem actualmente nos países mais desenvolvidos da União Europeia e que promovem o acesso dos que, não detendo as necessárias qualificações formais, têm capacidade de frequentar o ensino superior.

É, no entanto, necessário prestar atenção à qualidade da formação dos jovens que terminam o ensino secundário. A solução não pode ser a facilidade, mas sim o desenvolvimento de políticas activas de reforço da qualidade das aprendizagens no ensino básico e secundário e, até que essas políticas produzam os efeitos adequados, a criação de condições para o reforço das aprendizagens dentro do próprio ensino superior.

Quando, em disciplinas como a Matemática, se verifica que a média dos exames nacionais é de 7 valores, e excluindo à partida a hipótese de os portugueses terem uma deficiência congénita específica para a sua aprendizagem, a conclusão a extrair é que ou o problema está nos exames ou está no ensino. Em qualquer dos casos, a responsabilidade pela insuficiência das aprendizagens, pelo insucesso, é do sistema no seu conjunto, não sendo por isso justo que o ónus seja colocado exclusivamente nos alunos. Tem de ser o sistema a encontrar soluções para recuperar estes alunos. Excluí-los da possibilidade de prosseguir estudos é não só injusto, como constitui uma solução, essa sim de facilidade, que representa afinal uma capitulação perante o problema que se pretende resolver e uma incapacidade de conceber uma verdadeira resposta para o mesmo.

Para tal não é necessário ter grande imaginação, basta conhecer o que já foi feito noutros países em que esta questão se colocou anteriormente. Uma dessas soluções é a realização, à entrada do ensino superior, de um diagnóstico dos conhecimentos de cada novo aluno em matérias consideradas essenciais para o sucesso no curso em que ingressou e, demonstrando-se a insuficiência desses conhecimentos, desenvolver programas de recuperação. Estes programas, organizados de forma modular, não devem obrigar os alunos a repetir matérias que já aprenderam, mas a realizar apenas os módulos correspondentes às matérias em que têm um défice de conhecimentos.

Não será obrigando os alunos a repetir o 12.º ano que se superam as dificuldades que eventualmente terão em matérias de anos anteriores.

Aliás, na situação actual, os que terminaram o ensino secundário nem sequer podem frequentar novamente o 12.º ano, pelo que, querendo ingressar no ensino superior em Portugal, lhes resta a possibilidade de repetirem os exames nacionais, estudando por si ou recorrendo a explicações, se as puderem pagar.

Pensamos também que nem todos os pares curso / estabelecimento terão de ter as mesmas exigências de entrada. A par de estabelecimentos que impõem notas de acesso elevadas poderão existir outros que apostam na recuperação dos candidatos com resultados mais fracos. Apostando, explicitamente e de uma forma sustentada, na recuperação desses alunos, o que poderá implicar um alongamento da parte inicial da frequência dos cursos, estarão deste modo a prestar um serviço à sociedade e a aumentar as hipóteses de futuro sucesso escolar.

Conceder a possibilidade de acesso ao ensino superior não significa pôr fim ao regime de numerus clausus em cada par curso / estabelecimento.

As instituições têm uma capacidade limitada pelos meios físicos e humanos de que dispõem, evitando o numerus clausus que essa capacidade seja excedida. Cabe ao Governo promover o crescimento da oferta do sistema público, a nível nacional, nos cursos e áreas em que a oferta é insuficiente para a procura. Como igualmente lhe caberá desenvolver e aprofundar o observatório de percurso e inserção dos diplomados na vida activa, em ordem a divulgar toda a informação que possa ser produzida a este respeito, para que a escolha e consequente procura de um curso por parte de um estudante seja feita na posse do máximo de elementos de informação possível e, por esta via, seja feita de modo ainda mais responsável.

Em conclusão, propõe-se:

  • A assunção do aumento do nível de escolarização dos portugueses, incluindo ao nível do ensino superior, como um imperativo nacional;

  • A possibilidade de acesso ao ensino superior de todos os que tenham completado o ensino secundário;

  • A criação de mecanismos flexíveis de acesso para maiores de 25 anos que demonstrem capacidade para a sua frequência, creditando as aprendizagens realizadas fora do sistema formal de ensino que sejam consideradas relevantes para o curso;

  • A criação de oportunidades de recuperação dos eventuais défices de conhecimentos no interior do sistema de ensino superior;

  • A aposta na melhoria da qualidade do ensino básico e secundário.

 2. Financiamento
A questão do financiamento do sistema é, provavelmente, aquela que mais conflitualidade gerou e mais tinta fez correr nos últimos 10 anos, em Portugal. A questão das propinas tem estado sempre presente, embora de modo particularmente aceso entre a discussão da Lei n.º 20/92 e a sua revogação e novamente com a aprovação da Lei n.º 113/97 (a lei de financiamento que se encontra actualmente em vigor).

Também o problema dos orçamentos das instituições, principalmente desde que as restrições orçamentais levaram a que as instituições tivessem de funcionar com orçamentos inferiores ao orçamento padrão.

Consideramos que, no momento em que o ensino superior português enfrenta desafios importantes, tais como a participação no Processo de Bolonha, a quebra demográfica, a necessidade de promover o sucesso escolar e melhorar a qualidade e relevância da formação oferecida, a questão das propinas não deveria ser uma prioridade. No entanto, tudo indica que se prepara um aumento da contribuição das famílias ou dos próprios estudantes para o financiamento do ensino superior.

Os recursos financeiros postos à disposição das instituições de ensino superior europeias são claramente inferiores aos das universidades dos Estados Unidos, com as quais se pretende que concorram, tanto na qualidade de ensino, como na capacidade de inovação e investigação científica. Esta é uma situação que põe em perigo o papel que devem ter na prossecução do objectivo estratégico para a presente década, expresso no Conselho Europeu de Lisboa, que consiste em tornar a União Europeia "na economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social".

De acordo com dados de 1999, a despesa pública com ensino superior é, em Portugal, tal como a média da União Europeia, de 1% do PIB1. Nos Estados Unidos a despesa pública com o ensino superior é 1,1% do PIB, mas a despesa privada é de 1,2% do PIB, contra 0,2% na média europeia e 0,1% em Portugal. Acresce que o PIB per capita português, convertido segundo o Padrão de Poder de Compra, é 70% da média da União Europeia e 50% do dos Estados Unidos2. Isto, para além de o investimento na generalização do acesso à educação ser muito mais recente no nosso País, comparativamente à maioria dos países da União Europeia.

A conclusão inevitável é que, se a União Europeia tem de fazer um esforço para reforçar os meios disponíveis para as instituições de ensino superior, para atingir os mesmos objectivos esse esforço é especialmente necessário e terá, em Portugal, de ser acrescido. Esta situação pode igualmente ser analisada na perspectiva da despesa total por estudante que é de 4 800 dólares americanos3 em Portugal, 8 500 na União Europeia e 19 200 nos Estados Unidos4.

 2.1 As fontes de financiamento
Os custos de frequência do ensino superior têm sido suportados, no ensino superior público, pelo Orçamento de Estado e pelos próprios e, no ensino superior privado, quase exclusivamente pelos próprios5. Para estudantes de baixos rendimentos existe um sistema de Acção Social Escolar visando o apoio ao pagamento de propinas e outros custos de frequência.

Os custos de frequência não incluem apenas os custos institucionais, ou seja, as despesas inerentes ao funcionamento dos respectivos cursos, mas também os encargos associados à aquisição de material escolar e outros indispensáveis à frequência. O que deverá ser incluído nos custos de frequência é discutível, é no entanto claro que os custos suportados pelos próprios não são apenas a propina.

O discurso do actual Governo aponta para um aumento destas últimas e sugere que as receitas próprias geradas pelas instituições poderão ser canalizadas para suportar custos de ensino. Subjacente estará o objectivo de reduzir a participação do Orçamento de Estado nos custos do ensino superior. Aliás, o Programa de Estabilidade e Crescimento pressupõe "ganhos de eficiência no ensino superior e captação de receitas próprias compatíveis com um crescimento nominal nulo das transferências para este sector". A ser assim, a participação do Orçamento de Estado no ensino superior terá uma significativa diminuição em termos reais, constituindo um efectivo desinvestimento público.

Independentemente do esforço que é necessário fazer para melhorar a utilização dos recursos e aumentar a qualidade, Portugal não pode reduzir o investimento no ensino superior, sob pena de estar a comprometer o seu futuro. A simples dinâmica dos orçamentos das instituições, tendo em conta a progressiva qualificação do pessoal docente e não docente, com implicações no nível de vencimentos, pressupõe um aumento dos custos, mesmo que se mantenham constantes os efectivos.

É desejável que aumente a prestação de serviços, de nível adequado a instituições de ensino superior, e que estes serviços se autofinanciem e até proporcionem alguns excedentes. No entanto, estes excedentes, caso existam, não podem ser uma fonte significativa de financiamento da actividade de ensino regular.

O aumento da comparticipação das famílias no ensino público, através das propinas, não pode portanto ser um substituto do investimento do Estado. A verificar-se um aumento das propinas, este deverá ter como contrapartida a melhoria efectiva das condições de funcionamento das instituições e o reforço da Acção Social Escolar para os estudantes carenciados. No entanto, este caminho apresenta algumas dificuldades, tendo em conta as fragilidades do nosso sistema fiscal na determinação do rendimento real das famílias ou dos próprios, apesar dos esforços dos Serviços de Acção Social.

Os empréstimos não podem ser um substituto das bolsas, nem uma solução para contrabalançar o efeito de um aumento de propinas. Os estudos realizados demonstram que quantitativos um pouco mais elevados, induzem encargos futuros que se tornam rapidamente incomportáveis, mesmo com bonificação das taxas de juro, que, por sua vez, não podem ultrapassar limites razoáveis sem onerar excessivamente o Orçamento do Estado. Os empréstimos devem, por isso, ser encarados apenas como um apoio à autonomização dos estudantes, não podendo atingir valores que comprometam a sua vida futura.

Qualquer alteração que represente um aumento da comparticipação das famílias terá de ser baseada numa definição clara de objectivos, que deverão ser objecto de discussão pública alargada. Actualmente o único objectivo claro que foi enunciado é a redução das despesas do Estado, esquecendo o Governo que este tipo de despesa é claramente um custo estratégico e um investimento essencial para que o País não comprometa o seu futuro, por via da desqualificação relativa dos seus activos.

Assim, propõe-se:

  • Que o Estado estabeleça um compromisso firme com a sociedade, expresso em lei, de consagrar no Orçamento de Estado um montante, para financiamento do ensino superior, como uma percentagem do PIB;

  • Que essa percentagem seja superior à média da União Europeia, tendo em conta o facto de o PIB nacional representar apenas 70% daquela, apontando-se para um valor próximo de 1,2%, a ser atingido progressivamente no prazo de cinco anos;

  • A revisão do sistema fiscal, de forma a garantir que são determinados os rendimentos efectivos das famílias e a reprimir a fraude e a evasão fiscal, como base para uma Acção Social Escolar mais justa;

  • Que, a haver um aumento das propinas do ensino público, este seja sempre moderado e acompanhado pela garantia de financiamento do Estado, nos moldes referidos anteriormente, de modo a que esse aumento se traduza em melhoria real da qualidade do ensino e não no desinvestimento do Estado;

  • A instituição de um sistema de empréstimos bonificados, como apoio à autonomização dos estudantes e não como contrapartida de um aumento das propinas;

  • A realização de um debate alargado sobre a comparticipação do Estado e dos próprios nos custos de frequência do ensino superior, dos objectivos de política que potenciais alterações devem visar, baseados em estudos prospectivos sobre os efeitos nas possibilidades de acesso, nas taxas de frequência, na evolução do sistema de ensino superior e nas consequências previsíveis para o desenvolvimento do País.

 2.2 Formação do orçamento das instituições de ensino superior públicas
A formação do orçamento das instituições de ensino superior deverá ter por base contratos de desenvolvimento estabelecidos com a tutela. Os contratos deverão prever a evolução das instituições a um prazo razoável, por exemplo de 5 anos, contemplando as funções e missões a desenvolver nesse período, como compromisso de realização por parte das instituições e de financiamento por parte da tutela. Deverão, ainda, prever as situações e condicionantes específicas de cada instituição com impacte no orçamento quer de funcionamento quer de investimento.

Os contratos de desenvolvimento deverão, assim, prever:

  • Meta de número de alunos, incluindo alunos de graduação e de pós-graduação, distribuídos por área de formação e/ou tipo de curso;

  • Volume de outros tipos de formação, como formação contínua, ao longo da vida, a distância, etc.;

  • Dimensão das estruturas de investigação integradas na instituição de ensino superior;

  • Volume de prestação de serviços de nível compatível com o estatuto de instituição de ensino superior;

  • Unidades especiais integradas na instituição, com custos de funcionamento próprios e independentes do número de alunos;

  • Unidades orgânicas em fase de lançamento ou de pequena dimensão e instituições com condicionantes geográficas especiais, indutoras de custos adicionais;

  • Meta de formação de pessoal docente e não docente;

  • Cursos com interesse estratégico que, devido ao reduzido número de alunos e/ou procura, induzem custos adicionais;

  • Investimento, incluindo manutenção e reequipamento.

Tendo em conta que a maior parte do orçamento de funcionamento das instituições de ensino superior é destinada a pessoal e que este não pode ser reduzido a curto prazo quando se verifique uma redução do número de alunos, o contrato deverá prever um limiar mínimo de financiamento.

Este limiar, independente do número real de alunos, deverá permitir à instituição e às suas unidades orgânicas assegurar o seu funcionamento e honrar os seus compromissos em situação de quebra da procura, podendo corresponder a um valor fixo ou deslizante. Nos casos em que o limiar de financiamento seja atingido, o contrato poderá prever, no próprio contrato ou através de adicional, que sejam cometidas à instituição outras actividades como forma de compensar a quebra do número de alunos.

O orçamento de funcionamento deverá ser formado através de diversas parcelas, correspondentes às diferentes funções e missões financiadas, nomeadamente o ensino formal, a investigação, outros tipos de formação e a prestação de serviços.

O financiamento do ensino conferente de grau deve ser baseado em fórmula e ter em conta:

  • O número de alunos de licenciatura, mestrado e doutoramento, com pesos diferenciados;

  • Uma correcção para alunos a tempo parcial e ou em horário póslaboral6;

  • O número de diplomados ou número de créditos realizados pelos alunos (esta componente deverá ter uma expressão reduzida7);

  • Os rácios docente / discente e docente / não docente;

  • O peso de outras despesas, em função do tipo de ensino (laboratorial, experimental, tutorial, etc.), no quadro de cada área científica;

  • A qualidade do desempenho formativo, por curso (esta componente deverá ter uma expressão reduzida8).

O financiamento da investigação deverá ter duas parcelas:

  • A estrutura base (a incluir no orçamento, tendo em conta as estruturas de investigação integradas na universidade e consideradas no contrato de desenvolvimento9);

  • Componente função da qualidade (financiamento oriundo de fundos para a investigação e função dos resultados da avaliação das unidades de investigação).
    O financiamento de projectos destina-se a actividades específicas, tem uma lógica de concurso, pelo que não se insere neste contexto.
    O financiamento de outras funções, como formação contínua, ao longo da vida ou a distância e prestação de serviços, deverá incluir:

  • Componente de financiamento "semente" para acções de formação, incentivadoras da oferta, corrigido em função da concretização (o financiamento principal deverá ser dos beneficiários da formação10);

  • Componente de financiamento de estrutura e incentivos ao desenvolvimento da prestação de serviços11.

O orçamento de investimento deverá prever:

  • A necessidade de novos edifícios e equipamentos, tendo em conta a relação entre a capacidade ideal e a capacidade real das instalações;

  • As necessidades de substituição do equipamento existente, em função da sua vida útil e valor;

  • A manutenção dos edifícios e equipamentos, tendo em conta a idade e estado.

 3. Governo das instituições de ensino superior
A avaliação dos modelos de governo das instituições do ensino superior público, consignados na legislação em vigor, está ainda por fazer de forma exaustiva e rigorosa. Contudo, as críticas que lhes têm sido dirigidas por reputados especialistas na matéria encontraram acolhimento junto da opinião pública. O diagnóstico que oferecem é geralmente muito pouco favorável. Os actuais modelos de governo, em particular o das universidades, consagrariam a preeminência de interesses corporativos, promovendo o ensimesmamento das instituições perante a comunidade, conduzindo a formas de gestão pouco profissionais e impedindo a definição de verdadeiras estratégias de desenvolvimento. O resultado seria a utilização pouco eficiente dos recursos (ou mesmo o seu desperdício) e o bloqueamento da capacidade de inovação.

Não cabe aqui fazer a apreciação crítica de tal diagnóstico, embora cumpra sublinhar que é estreita a margem de gestão de organizações que, em média, têm 85% dos seus recursos comprometidos com despesas fixas de pessoal. Porém, é uma opinião largamente partilhada que os modelos vigentes não são satisfatórios, em especial porque, se não impedem completamente o desenvolvimento de formas de gestão mais dinâmicas (de que há alguns exemplos), seguramente não as promovem. Por isso, constituiu-se um consenso quanto à necessidade de introduzir novas soluções, embora não haja acordo quanto à natureza dessas soluções.

Têm sido várias as sugestões para a reforma dos sistemas de governo das instituições de ensino superior público. Uma boa parte das soluções propostas vai no sentido de cercear a influência de interesses corporativos, de forçar a abertura das instituições ao exterior (à comunidade ou à "sociedade civil") e de profissionalizar a gestão. O cumprimento de tais propósitos implicaria a limitação do poder dos corpos permanentes das instituições, através da entrega da capacidade de decisão, no todo ou em parte, a entidades exteriores ou a gestores profissionais.

Não se põe em causa a necessidade de introduzir alterações que concorram para a abertura das instituições ao exterior e as dotem de uma superior capacidade técnica de gestão, mas não parece que possa dissociar-se o seu governo da competência para definir os projectos científicos e pedagógicos, e esta tem de ser reconhecida aos seus membros permanentes, que possuem a aptidão (científica e técnica) para o efeito.

A desejável abertura ao exterior deverá ficar consagrada através da participação de representantes da comunidade em órgãos de audição obrigatória em matérias estruturantes dos projectos científico-pedagógicos das instituições. Contudo, há que ter presente que são em número muito limitado as entidades e personalidades que podem dar um contributo positivo ao governo das instituições. De resto, com raríssimas excepções, as vozes que reivindicam uma maior participação externa nesse governo vêm mais de dentro do sistema, ou das suas fronteiras (por exemplo de antigos responsáveis políticos pelo sector), do que da própria comunidade ou da "sociedade civil".

Também as posições sobre a profissionalização da gestão têm geralmente laborado num equívoco. A profissionalização da gestão - no domínio técnico - não pode ser confundida com a profissionalização do governo - no domínio estratégico, científico-pedagógico - das instituições. Se a primeira é desejável, investindo as instituições de uma maior capacidade para atingir os objectivos traçados e para utilizar os recursos de forma mais eficiente, a segunda, em instituições públicas, criaria não só insanáveis conflitos internos (designadamente por questões de legitimidade) como levantaria o problema da selecção e designação dos administradores. Em qualquer caso, parece inaceitável que a designação de quaisquer membros de órgãos de governo das instituições possa caber às instâncias da tutela. Tratar-se-ia de um recuo para formas de governo pré-autonómicas, que abriria a porta à nomeação de comissários políticos e à infiltração de clientelas e interesses político-partidários.

As modificações a introduzir, para além das que visam a abertura à comunidade e o melhoramento da qualidade técnica de gestão (lembrando que é necessário fazer o correspondente investimento no recrutamento de gestores qualificados), devem dirigir-se à criação nas instituições de uma capacidade para a definição de estratégias de desenvolvimento. Quando se fala em alargar as áreas sujeitas à contratualização entre o Estado e as instituições, convém sublinhar que tal pressupõe que as partes sejam efectivamente capazes de definir uma estratégia autónoma. Ora, nos modelos actuais, o poder decisório está atribuído a órgãos colectivos, como os senados ou os conselhos científicos, o que dificulta o desenvolvimento dessa capacidade estratégica. Nesses órgãos, os compromissos, não tanto entre corpos (docentes, discentes, funcionários) mas entre departamentos ou unidades orgânicas, levam ao bloqueamento da tomada de decisões ou à aprovação indiscriminada de todas as propostas. Esses compromissos tornam quase impossível fazer escolhas e definir prioridades.

Assim, sem prejuízo da audição da academia e dos corpos que a constituem, em todas as matérias relevantes, é necessário, no quadro do aprofundamento da autonomia estatutária e da flexibilização do modelo de governo das instituições, criar órgãos executivos, assim nas universidades ou institutos politécnicos, como nas suas unidades orgânicas (em particular naquelas que possuem autonomia administrativa e financeira). Tais órgãos (unipessoais ou colectivos), cuja constituição caberia definir às próprias instituições, mas que, por razões de operacionalidade, não poderiam ter mais de cinco membros, deveriam ser integrados por equipas coerentes, eleitas em conjunto, com base na apresentação de um programa estratégico. Seriam investidos da capacidade de decisão e do efectivo poder estratégico e de direcção.

O aprofundamento da autonomia e da capacidade estratégica obrigará, como contrapartida, ao reforço dos dispositivos, tanto internos como externos, de avaliação, controlo e fiscalização. Nesse sentido, para além de esse governo passar a constar, de forma sistemática, entre as actividades a avaliar, será necessário realizar auditorias de gestão que se pronunciem sobre a sua qualidade. Do novo modelo deve fazer parte um órgão próprio de fiscalização, do tipo dos conselhos fiscais, com obrigação de certificar e aprovar as contas e de emitir pareceres sobre a qualidade da gestão.

Em síntese. Propõe-se:

  • o aprofundamento da autonomia estatutária e flexibilização dos modelos de governo, concedendo às instituições um maior grau de liberdade para a definição dos seus órgãos, da sua constituição e das suas competências, balizada por limitações resultantes de uma estratégia nacional definida para o sistema;

  • a participação de representantes da comunidade (autarquias, associações empresariais, profissionais, sindicais, culturais) em órgãos de audição obrigatória em todas as matérias estruturantes dos projectos científico-pedagógicos das instituições;

  • a criação de órgãos executivos investidos do poder de direcção, eleitos, com base em programas estratégicos, por colégios eleitorais especialmente designados para o efeito; esses órgãos poderiam ser unipessoais ou colectivos, mas constituindo equipas coerentes com um máximo de cinco membros;

  • a redução dos poderes dos actuais órgãos colegiais, sectoriais ou de representação, que passariam a ser órgãos de audição obrigatória em matérias fundamentais, com capacidade de emitir pareceres e de fazer propostas no seu âmbito de competência;

  • o recrutamento de gestores profissionais para assessorar os órgãos executivos e que, por escolha da instituição, poderiam também integrá-los;

  • a criação de órgãos de fiscalização (com representação externa maioritária e eventual participação de empresas de auditores) a que caberia certificar as contas e emitir pareceres sobre a qualidade da gestão;

  • a realização de auditorias regulares, por parte do Estado (através do Tribunal de Contas ou da contratação de agente externo), à qualidade e capacidade de inovação (e não apenas à conformidade legal) da gestão e do governo das instituições.

  1. Em 2001, o orçamento inicial para o ensino superior, incluindo o orçamento de funcionamento das instituições, o investimento e a Acção Social Escolar, foi de 1 227 M¤ e o PIB de 122 951 M¤. Embora o orçamento corrigido tenha sido superior, a percentagem do PIB é aproximadamente de 1%.

  2. Dados EUROSTAT e OCDE.

  3. Convertidos segundo o Padrão de Poder de Compra, dados da OCDE.

  4. Mesmo países candidatos como a República Checa, a República da Eslováquia e a Hungria têm valores superiores a Portugal.

  5. Quando se refere os próprios, entenda-se os próprios ou as respectivas famílias.

  6. É expectável e desejável que cada vez haja mais estudantes a tempo parcial. Estes estudantes deveriam ter um contrato de formação em que a percentagem de tempo parcial é definida. No número de alunos deveriam contar apenas na proporção dessa percentagem, mas parte dos custos que induzem são fixos, independentes da percentagem definida. Os alunos em horário pós-laboral induzem custos mais elevados do que em horário laboral.

  7. O estabelecimento do peso desta componente terá de ser objecto de estudo, incluindo simulações, tendo em vista evitar que seja um incentivo ao facilitismo, mas funcionando como um incentivo à melhoria da eficácia. A garantia da qualidade da formação é do domínio do sistema de avaliação da qualidade.

  8. Havendo a atribuição de uma classificação aos cursos, este pode ser um factor de incentivo para a melhoria da qualidade da oferta. O factor deve ser entendido como um factor aditivo, na perspectiva de um incentivo positivo, e não subtractivo, evitando que possa levar a situações de subfinanciamento. Sendo os resultados da formação de baixa qualidade, verificação objecto do processo de avaliação, as medidas a tomar são índole diferente.

  9. A componente da actividade de investigação dos docentes está contemplada na fórmula de financiamento.

  10. Dos próprios ou das empresas, por inscrição individual ou por contrato.

  11. Deverá contemplar a prestação de serviços considerada de nível adequado a uma instituição de ensino superior. Pressupõe que haja uma avaliação da qualidade dos serviços prestados.

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