O Contrato Administrativo de Provimento: Esse desconhecido

  1. No pós-25 de Abril surgiu por um breve momento, nos sindicatos da função pública, e, em especial, nos sindicatos de professores, um confronto entre correntes de opinião que, respectivamente

  • reivindicavam a aplicação da legislação geral do trabalho e o acesso sem restrições à contratação colectiva,

  • propunham que os trabalhadores da administração pública se acolhessem a um estatuto clássico de funcionalismo público, certamente mais seguro, embora tendencialmente mais limitativo de direitos, tanto como colectivos ou como individuais.

Triunfou aquilo a que podemos chamar a convergência entre a prudência ancestral do funcionalismo, e a relutância do poder político quanto à concessão de uma cidadania laboral plena aos trabalhadores da administração pública.

No plano dos direitos colectivos o caminho escolhido revelou-se fortemente limitativo, só gradualmente se tendo passado, na maioria das matérias, da "participação" para a negociação.

No plano dos direitos individuais, contudo, valerá a pena prestar uma atenção particular à evolução verificada, tanto mais que entre os nossos leitores, sabemo-lo por experiência, a informação não é muita, e compreender a essência da distinção entre os vínculos laborais característicos de um contexto de direito privado e de um contexto de direito público.

Essa distinção explica aliás a existência no direito público do contrato administrativo de provimento, sem paralelo no direito privado.

 

  1. A Constituição, como é conhecido, garante, a quem goza do que chamámos cidadania laboral plena, a segurança de emprego e proíbe os despedimentos sem justa causa.1 No entanto, desde o início da sua vigência, as intenções do legislador constituinte têm sido torneadas

  • pelo progressivo alargamento do conceito de justa causa de despedimento.

  • pela possibilidade de contratação a prazo, ou, como se diz agora, de contratação a termo, considerando-se que, quando o contrato de trabalho a termo caduca não há despedimento.

O quadro legal actual está ainda longe de ser completamente desfavorável, sobretudo se atendemos a que a esquerda parlamentar introduziu durante a última legislatura modificações legislativas que limitam o abuso da contratação a termo.

Crê-se vulgarmente que:

  • a contratação a termo pode durar sem quaisquer restrições até três anos, passando então os trabalhadores para o quadro.

  • o período de contratação a termo corresponde a um período probatório durante o qual o trabalhador está "à experiência".

Na realidade, não é assim:

  • o contrato de trabalho a termo para cobrir necessidades permanentes do empregador pode, desde logo, ser considerado contrato sem termo, isto é, o trabalhador fica pertencente ao quadro, isto é, considera-se que passou a ter contrato de trabalho por tempo indeterminado, ainda que este não tenha sido reduzido a escrito.

  • a lei prevê, não um total de três anos de permanência máxima com contrato a termo,2 mas sim um máximo de três contratos, isto é, ao fim de três contratos de três meses, o trabalhador, se permanecer em funções, é considerado contratado por tempo indeterminado.

  • o período experimental, de carácter probatório, para trabalhadores recrutados directamente para o quadro pode ir, apenas, até seis meses.

É certo que existe a figura do contrato de aprendizagem, bem como contratos de trabalho de regime especial, entre os quais o contrato de trabalho desportivo e o contrato de serviço doméstico.3

É certo que por toda a Europa, e em Portugal também, se verificam pressões no sentido da chamada flexibilização da legislação laboral.

No entanto, pode dizer-se que o regime vigente é ainda acentuadamente garantístico, e que a cessação de contratos de trabalho ocorre sobretudo por negociação com as entidades empregadoras, ou quando se registam casos de deslocalização de estabelecimentos para países com menores custos de mão-de-obra, ou ainda, em caso de falência ou insolvência.

E, sobretudo, é possível, pedir em tribunal que um contrato qualificado como de prestação de serviços seja considerado contrato de trabalho, ou que um contrato qualificado de contrato de trabalho a termo seja considerado contrato de trabalho por tempo indeterminado.

  1. A mesma Constituição permite que a função pública tenha um regime diferente da legislação geral do trabalho aplicável à generalidade das entidades empregadoras, como aliás tem um regime de protecção social diferente. Este regime da função pública tem vindo a evoluir no sentido de uma aproximação à legislação geral de trabalho e ao regime geral de segurança social, de direitos e deveres, aproximação essa que, salvaguardando em geral direitos adquiridos, nem sempre se tem traduzido em vantagens.4

Interessa referir aqui, sem prejuízo da necessária conferência do que, sobre a matéria, dispõe a lei de bases da função pública,5 a existência tradicional de três tipos de vínculos:

  • a nomeação para lugar de quadro, do qual o tipo mais comum é a nomeação por tempo indeterminado, que visa assegurar o exercício profissionalizado das funções próprias de serviço público que revistam carácter de permanência, não podendo o período probatório exceder um ano, ao fim do qual a nomeação provisória se converte em definitiva.

  • o actualmente denominado contrato administrativo de provimento, anteriormente contrato além do quadro, que visa assegurar o exercício, a título transitório, de funções próprias de serviço público que não revistam carácter de permanência, e que é apenas admitido para situações especiais expressamente definidas na lei, grosso modo a realização de estágios, o funcionamento de serviços em regime de instalação, e o exercício de funções no âmbito dos corpos especiais.

  • o contrato de prestação de serviços que, tal como de resto na legislação geral do trabalho, não é legalmente admitido para o exercício de funções de carácter subordinado, mas, desde há décadas, constitui a forma de admissão de pessoal mais largamente utilizada pelos organismos da administração pública, que, a coberto da aprovação de novas leis orgânicas lá vão integrando novo pessoal.

Em vão a lei de bases da função pública pretendeu, em 1989, consagrar a figura do contrato de trabalho a termo, não convertível em contrato de trabalho por tempo indeterminado, para exercício com carácter subordinado, de funções correspondentes a necessidades transitórias dos serviços, como alternativa ao contrato de prestação de serviços, considerado nulo se celebrado nessas condições. Basta consultar a vastíssima legislação sobre regularização extraordinária de situações produzida posteriormente, e a recentíssima, e justamente famosa, Resolução do Conselho de Ministros n.º 97/2002, para se ter a percepção da evolução efectivamente verificada.

É importante assinalar dois pontos-chave:

  • o primeiro é que não existe, neste momento, uma noção legal de vínculo à função pública antes vínculos de diferente natureza, que, salvo no caso de nomeação, não garantem a continuidade da relação jurídica de emprego.6

  • o segundo é que os tribunais, mesmo confrontados com uma situação de contratação ilegal, não podem decretar que um contrato de prestação de serviços se converte em contrato de trabalho ou em contrato administrativo de provimento, que um contrato de trabalho a termo se converte em contrato de trabalho por tempo indeterminado,7 ou que um contrato administrativo de provimento se converte em nomeação, sobretudo quando a lei não prevê a existência de quadros para a categoria profissional em causa.

  1. O contrato administrativo de provimento é pois o vilão da peça, uma vez que

  • à semelhança do contrato a termo, implica a contratação por um período determinado.

  • ao contrário do contrato a termo - quando celebrado com empregadores privados - não se converte com o decurso do tempo em nomeação por tempo indeterminado, isto é, não implica a integração nos quadros nem dá direito a subsídio de desemprego.

e ainda que:

  • à semelhança da nomeação, conta para a antiguidade na função pública e permite a apresentação a concursos internos, embora apenas para lugar de ingresso.8

  • ao contrário da nomeação, faz do seu titular não um "funcionário" com todo um conjunto de direitos inerentes, inclusive em matéria de licenças e de acesso a mecanismos de mobilidade, mas um mero "agente".

O contrato administrativo de provimento não tem em outras carreiras, sobretudo naquelas cujos Estatutos foram aprovados posteriormente à entrada em vigor, em 1989, da lei de bases da função pública, e do regime jurídico de emprego público, que ainda hoje vigoram no essencial, a extensão que se conhece no âmbito das carreiras docentes do ensino superior, no qual se mantém praticamente sem alterações o regime jurídico anterior à entrada em vigor daqueles diplomas.

Bastar ler o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário9 e ter presente a história da sua negociação para verificar que

  • o regime-regra é a nomeação para lugar de quadro, e a carreira desenvolve-se por lugares de quadro.

  • o período probatório corresponde a uma situação de nomeação provisória, e é de apenas um ano, conforme prevê a lei de bases da função pública.

  • o contrato administrativo de provimento constitui uma situação excepcional, extra-carreira, sendo oportuno lembrar que os docentes abrangidos por contrato administrativo de provimento têm desde há dois anos direito a subsídio de desemprego.

  • as revisões do Estatuto se têm caracterizado por um substancial reforço de direitos.

Já em relação ao pessoal abrangido pelos Estatutos de Carreira Docente Universitária (ECDU) e do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico (ECPDESP) se verifica que

  • a carreira se desenvolve numa primeira fase por contrato administrativo de provimento e numa segunda fase por lugar de quadro.

  • o período probatório, em regime de contrato administrativo de provimento ou em regime de nomeação provisória, se tende a situar entre os 15 e os 20 anos.

  • é possível ser-se catedrático em nomeação provisória depois de se ter passado por todas as categorias anteriores.

  • o contrato administrativo de provimento tem um peso dominante, na carreira e extra-carreira (convidados, equiparados, leitores, encarregados de trabalhos).

  • as tentativas de revisão dos Estatutos têm tido o objectivo de reduzir direitos, como é o caso da proposta, recorrente, de retirar os assistentes universitários da carreira e de suprimir a passagem automática a professores auxiliares dos assistentes e assistentes convidados que se doutorem.

  1. É certo que, até certo ponto, a situação de desigualdade em que se encontram as carreiras docentes do ensino superior é da responsabilidade dos próprios docentes:

  • para uns, a existência de vínculos precários entre os "aprendizes" ou os "auxiliares de ensino", é do interesse das próprias instituições, que poderão mais facilmente assegurar a sua rotação, e o ajustamento da dimensão do corpo docente à procura de cursos.

  • para outros, o nível de precariedade é uma consequência do nível de exigência da carreira, aceite durante os anos de juventude, só começando a ser posto em causa quando, na meia idade, se olha um pouco para trás e se comparam os percursos profissionais típicos da carreira docente do ensino superior com outros percursos menos exigentes mas profissionalmente mais gratificantes.

  • para quase todos, é mínima a informação sobre a carreira e sobre a natureza dos vínculos, e como pudemos comprovar recentemente, nem sequer existia, para muitos, a percepção de que o subsídio de desemprego se não aplicava ao ensino superior público.

Os sindicatos de professores tradicionais e as suas federações aceitaram passivamente o peso do contrato administrativo de provimento nos Estatutos de Carreira, participaram na elaboração da legislação da função pública em 1989, nunca puseram em causa, em nome da autonomia, o direito dos órgãos das instituições a despedir, consideraram até que o despedimento no superior não devia dar direito a subsídio de desemprego.

Acenam agora com a estabilidade na função pública, diferente da estabilidade do ensino superior. Propõem converter 15/20 anos de contrato administrativo de provimento em 15/20 anos de nomeação provisória, com nomeação definitiva simultânea para a função pública sabe-se lá onde e como.

Prometem, em suma, algo que não está na sua jurisdição. Por que não prometer antes o direito de concorrer à efectivação nos ensinos básico e secundário, com colocação em escalão compatível com as qualificações e a experiência docente já detidas?

O SNESup vive exclusivamente da sua implantação no ensino superior, e é orientado no essencial pelos seus delegados sindicais. Não ficou insensível à precariedade contratual, à circunstância de que esta cresceu em larga escala durante os anos de expansão da oferta de ensino público, à realidade ameaçadora do desemprego.

Tem desde há dois anos um conjunto de propostas sobre reconhecimento dos direitos dos titulares de contratos administrativos de provimento a serem tratados como funcionários, sobre colocação na função pública, sobre intercomunicação entre carreiras docentes.

Mas ergueu também a bandeira da defesa do emprego docente, entendida como reivindicação do direito a permanecer no exercício de funções docentes, no sistema de ensino superior e nas próprias instituições.

É a vontade de fazer essa reivindicação, e de lutar por ela, que faz a diferença.

Nuno Ivo Gonçalves
Membro da Direcção do SNESup
 

1 Artigo 53.º  "É garantida aos trabalhadores a segurança no emprego, sendo proibidos os despedimentos sem justa causa ou por motivos políticos ou ideológicos."

2 Para simplificar, referiremos apenas neste artigo o caso do contrato de trabalho a termo certo, dispensando-nos de analisar o caso do contrato de trabalho a termo incerto.

3 Aos quais alguns quereriam juntar um "contrato de trabalho docente do ensino superior particular e cooperativo."

4 Veja-se o caso dos trabalhadores admitidos posteriormente a Setembro de 1993, cujas pensões de aposentação passaram a ser calculadas nos termos consagrados para as pensões de reforma do regime geral de segurança social.

5 Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, alterado pela Lei n.º 25/98, de 26 de Maio. Ver também o Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.º 407/91, de 17 de Outubro, e n.º 218/98, de 17 de Julho.

6 Um dos governos do Brigadeiro Vasco Gonçalves procurou definir uma tal noção, através de várias características - três anos de serviço, horário completo e sujeição hierárquica - noção essa que tem sido implicitamente retomada em disposições excepcionais relativas à integração nos quadros ou à celebração de contratos administrativos de provimento com pessoal irregularmente admitido.

7 Salvo o caso de o organismo se reger, por expressa disposição do seu Estatuto, pelo regime geral do contrato individual de trabalho, como sucede em alguns Institutos Públicos, e passará a suceder nos Hospitais.

8 O regime geral dos concursos da administração pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 204/98, de 11 de Julho, - permite que se candidatem a concurso interno os titulares de contrato administrativo de provimento que exerçam funções correspondentes a necessidades permanente há mais de um ano nos serviços ou organismos.

9 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril, e alterado pelos Decretos-Leis n.º 105/97, de 29 de Abril, e n.º 1/98, de 2 de Janeiro.  

 

   Regime geral do contrato de trabalho  Regime geral da função pública  Regime dos ensinos básico e secundário    ECDU   ECPDESP
Vínculo normal para necessidades permanentes.  Quadro

(Contrato de trabalho por tempo indeterminado).  

Quadro

(Nomeação por tempo indeterminado).  

Quadro

(Nomeação por tempo indeterminado).  

Quadro (Nomeação por tempo indeterminado, para Professores Catedráticos e Associados)  + Nomeação sem quadro (Professores Auxiliares de Nomeação Definitiva) + Contrato administrativo de provimento (Professores Auxiliares sem Nomeação Definitiva, Assistentes, Assistentes Estagiários, Leitores).   Quadro (Nomeação por tempo indeterminado, para Professores Coordenadores e Adjuntos) + Contrato administrativo de provimento (Assistentes, Encarregados de Trabalhos).
Período probatório antes da entrada para os quadros Seis meses. Um ano de nomeação provisória.  Um ano de nomeação provisória. Quinze a vinte anos, entre contrato administrativo de provimento e nomeação provisória.

Nenhum, para os Leitores. Nunca passam aos quadros.    

Seis a doze anos, entre contrato administrativo de provimento e nomeação provisória.

Nenhum, para os Encarregados de Trabalhos. Nunca passam aos quadros.

Regime de contratação para necessidades não permanentes  Contrato de trabalho a termo Contrato administrativo de provimento.

Contrato de trabalho a termo.

Contrato administrativo de provimento.   Contrato administrativo de provimento (Para docentes convidados - muitos são falsos convidados). Contrato administrativo de provimento (Para docentes equiparados - muitos são falsos equiparados, a quem não é permitido permanecer na carreira apesar de reunirem os requisitos para passagem aos quadros).
Período de tempo a partir do qual se presume que as necessidades são permanentes e a passagem ao quadro é automática. Após duas renovações (podem ser períodos inferiores a um ano). Nenhum. Nem o contrato administrativo de provimento nem o contrato de trabalho a termo são convertíveis em nomeação ou em contrato por tempo indeterminado.  Nenhum. O contrato administrativo de provimento não é convertível em nomeação. Nenhum. O contrato administrativo de provimento não é convertível em nomeação.  Nenhum. O contrato administrativo de provimento não é convertível em nomeação.
Subsídio de desemprego   Tem.  Não tem, para a nomeação e para o contrato administrativo de provimento.

Tem, para o contrato de trabalho a termo.

Não tem para a nomeação.

Tem para o contrato administrativo de provimento

 Não tem. Não tem.

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