Tribunal dá razão ao SNESup contra o Estado Português

A não abrangência pela Lei nº 11/2008, de 20 de fevereiro, que instituiu o subsídio de desemprego na administração pública, dos colegas cuja situação de desemprego tinha ocorrido anteriormente à entrada em vigor do diploma, que veio colmatar uma situação de omissão legislativa reconhecida pelo Tribunal Constitucional, levou o Tribunal a dar razão ao SNESup.

(...)

Sindicato Nacional do Ensino Superior, com sede na Av. 5 de Outubro, n.º 104, 4.°, em Lisboa, instaurou a presente ação administrativa comum, com processo sumário, contra o Estado Português, na qual peticionou a condenação do Réu a pagar uma indemnização à A., no montante total de € 21.312,76, acrescida dos juros de mora que se vençam desde a data da citação até efetivo e integral pagamento.

Alegou, o Autor, para tanto e em síntese:

  • Não obstante o n.º 2 do art.º 5o do DL n.º 119/99, de 14 de abril, prever que a reparação do desemprego pode, nos termos que vierem a ser estabelecidos em diploma próprio, abranger trabalhadores cujo sistema de proteção social não integre a eventualidade de desemprego - como sucede com a generalidade dos trabalhadores da Administração Pública e, em particular, com os docentes do ensino superior -, até à presente data o legislador não deu exequibilidade à norma constitucional que impõe assegurar o direito de assistência aos docentes do ensino superior em situação de desemprego involuntário,
  • Por isso mesmo, e por entender que o tempo decorrido desde a data de entrada em vigor da Constituição já foi bastante para o legislador cumprir a tarefa legislativa em causa, o Tribunal Constitucional apreciou, verificou e declarou a inconstitucionalidade por omissão das medidas legislativas necessárias para tomar exequível o direito dos trabalhadores da Administração Pública à assistência material, quando se encontrem em situação de desemprego involuntário (v. o Acórdão n.º 489/94);
  • O art. 22.° da CRP abrange igualmente, conforme é entendimento maioritário, a responsabilidade do Estado pelo ilícito legislativo, seja por ação ou por omissão;
  • O artigo 22.° da Constituição assume uma natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, pelo que é aplicável diretamente mesmo na ausência de preceito legal concretizador, consequentemente, a obrigação de indemnizar por ato ilícito imputável ao legislador depende apenas da verificação da existência de um ato ou omissão ilícita e culposa e da ocorrência de danos, resultantes daquele ato ou omissão;
  • A responsabilidade do Estado pode igualmente decorrer da omissão de uma medida legislativa, como sucederá sempre que o Tribunal Constitucional verifique uma omissão, daí resultando a obrigação de indemnizar todos os danos causados aos cidadãos pela norma legal em falta;
  • Há uma conduta ilícita do legislador sempre que da inconstitucionalidade ou ilegalidade resultar a violação de qualquer direito subjetivo ou interesse legalmente protegido dos particulares (v. RUI DE MEDEIROS, A responsabilidade civil pelo ilícito legislativo no quadro da reforma do Decreto-Lei n.° 48051, in Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, Coimbra Editora, 2002. pág. 204 e 205, e o AC.° do STJ de 7/5/2002, Proc.°n.° 35211);
  • Há uma conduta culposa sempre que persista uma omissão legislativa a despeito de o Tribunal Constitucional ter verificado a inconstitucionalidade e de ter feito ciente dela o órgão legislativo (v. JORGE MIRANDA, Responsabilidade do Estado pelo exercício da Função Legislativa, in Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, Coimbra Editora, 2002, pág. 199);
  • Ora, no caso sub judice, o Estado Português persiste em deixar por legislar o direito à proteção material dos docentes do ensino superior na situação de desemprego involuntário, deixando sem proteção todos aqueles que se encontrem em tal situação, ao arrepio do direito fundamental constitucionalmente consagrado na aliena e) do n.° 1 do art.° 59.°;
  • Se o Estado Português tivesse cumprido a imposição legiferante decorrente da alínea e) do n.c 1 do art. 59.° da Constituição, a associada do A. teria direito às prestações de desemprego reconhecidas à generalidade dos trabalhadores por conta de outrem, ainda que não fosse por um imperativo de igualdade;
  • Foi justamente por razões de igualdade que o legislador veio reconhecer o direito às prestações de desemprego previstas para a generalidade dos trabalhadores aos docentes do ensino básico e secundário (v. DL n.° 67/2000, de 26 de abril) e aos militares em regime de voluntariado ou de contrato (v. DL n.° 320-A/2000, de 15 de dezembro), ambos abrangidos, tal como os docentes do ensino superior, pelo regime da Caixa Geral de Aposentações;
  • Consequentemente, se o Estado Português tivesse cumprido a imposição legiferante da alínea e) do n.° 1 do art.° 59.° da Constituição e, por essa via, concretizado para os docentes do ensino superior o direito à assistência material em situação de desemprego involuntário, a associada do A. já estaria a auferir o subsídio de desemprego e teria direito a auferi-lo pelo prazo temporal máximo previsto nos art.°s 36.º e 37.°, do DL n.° 220/2006, de 03/11;
  • O dever de indemnizar compreende o prejuízo causado e os benefícios que se deixou de obter em consequência do facto ilícito, tendo como medida a diferença entre a situação patrimonial do lesado e a que teria se tal facto não tivesse ocorrido (v. art,°s 564.° e 566.° do CC, e ainda o art.° 3 da Lei n.° 67/2007);
  • Entre os danos patrimoniais sofridos, terá necessariamente de se computar as despesas judiciais suportadas pelo A. e pela sua associada para proverem aos honorários do mandatário judicial, cujo montante final ainda se desconhece, devendo ser liquidado em sede de execução de sentença;
  • Por força do disposto no art. 3.°, n.° 3, da Lei n.° 67/2007, são também indemnizáveis os danos não patrimoniais que se vierem a apurar, pelo que, tendo a associada do A. sofrido um tremendo incómodo, desgosto e aflição por não ter meios para assegurar a sua subsistência e por o Estado se denegar a reconhecer-lhe os mais elementares direitos fundamentais e a obrigar a sobreviver à custa de familiares e amigos, o que lhe causou danos morais para cuja compensação se estima adequada a quantia de 5.000€.

O Réu Estado Português apresentou contestação, em que se defendeu por impugnação, tendo concluído pela absolvição do pedido, dizendo, o seguinte, em síntese:

  • A situação de omissão legislativa para tornar exequível o direito previsto na alínea e) do n.° 1 do artigo 59.° da Constituição, cessou com a publicação da Lei n.° 11/2008, em 20.02, cumprindo-se, assim, o dever de legislar a que os órgãos de soberania competentes se encontravam subordinados;
  • Nos termos do regime de desemprego em vigor (Decreto-Lei n.° 220/2006 de 03.11) em outubro de 2007 e a 11.02.2008 (data de entrada da petição), e bem assim do novo regime entretanto publicado, a situação da associada do A. nunca seria merecedora de proteção;
  • O ordenamento jurídico português não contemplava, até à entrada em vigor da Lei 67/2007 de 31.12, o direito à indemnização com os fundamentos invocados pelo A na petição inicial, e atendendo a que a Lei n.º 67/2007 não dispõe de modo diverso, a mesma aplicar-se-á aos factos fundamentadores de responsabilidade que se venham a produzir após a sua entrada em vigor, ou seja, após 31.01.2008;
  • Mesmo no âmbito da atual lei da responsabilidade civil do Estado, mantêm-se válidos os argumentos anteriormente discutidos na doutrina e jurisprudência relativamente a esta questão; De facto, os tribunais e por maioria de razão a Administração, sob pena de violação do princípio da separação de poderes plasmado no artigo 111.° da CRP, não podem substituir-se ao legislador na criação do direito inexistente em resultado de omissões legislativas, não sendo, por isso mesmo, convocáveis as regras gerais de integração de lacunas, designadamente, a interpretação extensiva ou a analogia, para o respetivo suprimento;
  • Daí que o poder judicial, a começar peio próprio Tribuna! Constitucional, mesmo no domínio da fiscalização concreta da inconstitucionalidade por ação, não possa pronunciar-se sobre o modo de suprir a deficiência da lei nem muito menos substituir-se aos órgãos legislativos competentes, invadindo a respetiva liberdade constitutiva e conformadora, democraticamente legitimada; como refere Gomes Canotilho, «justifíca-se que se fale de uma preferência do legislador como órgão concretizador da constituição» in, Direito Constitucional, 1993 pág 1112;
  • A omissão legislativa verificada e declarada pelo Tribunal Constitucional no seu Acórdão 474/02, até 31.01.2008, não configurava um comportamento ilícito do legislador traduzido na violação de normas a que esteja sujeito e da qual resulte ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, pelo que soçobrava - em outubro de 2007 - o requisito primeiro da atuação do instituto responsabilidade civil extracontratual e, por conseguinte, o fundamento do invocado dever de indemnizar por parte do Estado Português;
  • A pretensão da associada do A. não pode ser atendida, sob pena de violação pela Jurisdição administrativa da margem de livre apreciação e reserva do legislador;
  • Nenhum dano se produziu na esfera jurídica da associada do A, que tenha decorrido do alegado facto ilícito culposo do Réu/Estado.

(...)

No caso em apreço, a obrigação de indemnizar em que o Réu "Estado Português" se encontra constituído, abrange não só os danos patrimoniais causados à representada do Autor, mas também os danos não patrimoniais que compreendem os prejuízos (tais como as dores físicas, a perda de prestígio e reputação, os vexames, os desgostos morais, etc.) que sendo insuscetíveis de avaliação pecuniária, por derivarem de lesão de bens (como a saúde, o bem estar, a liberdade, a honra ou o bem nome) que não integram o património do lesado. Pelo que, tais danos apenas podem ser compensados com a imposição ao agente de uma obrigação indemnizatória. Constituindo esta mais uma satisfação que uma indemnização (cfr. Antunes Varela, Manual de Direito das Obrigações, pág. 571).

No caso dos autos, o Autor reclamou danos não patrimoniais no valor de € 5.000.

Como se referiu, o dano não patrimonial é aquele que tem por objeto um interesse não patrimonial, isto é, um interesse não avaliável em dinheiro, tendo necessariamente por suporte a pessoa humana no seu lado subjetivo; situa-se no pólo oposto à felicidade do homem.

E justamente porque os danos não patrimoniais são insuscetíveis de serem rigorosamente quantificados pecuniariamente, e como tal, não são verdadeiramente indemnizáveis, no sentido de lhes acharem equivalente que reponha as coisas no estado anterior à lesão, a fixação do respetivo montante só pode ser feita equitativamente tendo em atenção, em cada caso, o grau de culpa do agente, a situação económica dele e do lesado e as demais circunstâncias cuja influência se faça sentir - conforme resulta do disposto nos n.° 1 e n.° 3 do referido artigo 496.° do Código Civil. Ou seja, o montante da reparação atribuída "deve ser proporcionado à gravidade do dano, devendo ter-se em conta (...) todas as regras da boa prudência, do senso prático, da justa medida das coisas, de criteriosa ponderação das realidades da vida" (cfr., Varela, Antunes; ob. cit; vol. I; p. 575, nota 4).

(...)

Nos termos e pelos fundamentos expostos, julgo a ação parcialmente procedente, por parcialmente provada, e, consequentemente, decido condenar o "Estado Português":

  • a pagar à representada do Autor, a quantia de € 17.312,76 (dezassete mil trezentos e doze euros e dezassete cêntimos a título de danos patrimoniais, acrescida de juros desde a citação e € 1.500 (mil e quinhentos euros) a título de danos não patrimoniais; e,
  • no pagamento das despesas suportadas com os honorários dos advogados, a liquidar em sede de execução de sentença.

Sem custas.

Registe e notifique.

Lisboa, 4 de novembro de 2010

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